國家發改委、國家能源局近日印發《解決棄水棄風棄光問題實施方案》，提出到2020年在全國范圍內有效解決棄水棄風棄光問題，被認為是系統紓解可再生能源發展困境的頂層設計。其中最大亮點，就在于明確《可再生能源電力配額及考核辦法》將出臺。

“配額制將出臺”，國家能源局近幾年屢次放話，卻幾經“難產”；此番再吹風，配額制是否真能落地，值得業界期待。

標桿電價＋財政補貼紅利普惠先行企業

此前，標桿電價＋財政補貼，是我國現行可再生能源政策的標準配置。

2005年發布、2009年修正的《可再生能源法》規定，“由國務院價格主管部門”確定可再生能源的上網電價。此后，國家發改委2009年發出《關于完善風力發電上網電價政策的通知》，首次確定了全國分區域的標桿電價，并制訂了各種費用分攤辦法、可再生能源發展基金的管理辦法等配套政策。以標桿電價＋財政補貼為核心的可再生能源政策體系就此形成。

這一體系是“相對完善的”，國內最大風電企業國電龍源一省級公司老總日前如是說。此說法其實代表了業界共識，因為其政策紅利的釋放使先行一步的業內企業普遍受惠。最顯性的外在表現就是，整個“十二五”期間，以風電為代表的可再生能源發展的速度遠超人們預期：五年間，風電裝機容量和實際發電量年均增長均接近30%，風電晉升國內第三大電源，我國亦成為全球最大風力發電市場和風電裝備市場。

黃金五年過去標配政策不再解渴

然而，政策環境未變，宏觀經濟大勢卻變了。

受政策刺激而猛增的風、光電源建設，“十二五”后期就已略顯疲態，只不過，當時人們看到的更多是一些地方負荷消納能力有限、外送通道規劃建設滯后等等表象。等到新常態下，全社會用電量銳減的大背景降臨，棄風、棄光限電也就不可避免。

“可再生能源發展的黃金五年過去了。”上述省公司老總表示。但一時之間，先行者的腳步尚未放慢，后來人卻仍接踵而至，裝機增長快和電力消納難之間的矛盾慢慢地積重難返。隨著棄風限電的惡化、財政補貼的捉襟見肘，可再生能源發展的區域失衡日漸凸顯，一個局部過剩、整體不足的格局形成了。

于是，更深層次的政策適應性問題擺上桌面。顯而易見，標桿電價＋財政補貼的標配已不再解渴，“要更多政策資源”“要更多財政支持”，業界類似的聲音漸漸增多。

職能部門也意識到現行政策的缺陷。按國家能源局可再生能源司相關人士的表述，即其“鼓勵的方向是發電側，鼓勵大家拼命建，但沒有企業或部門對消納負擔起義務”。產業發展早期，消納空間充足，矛盾不明顯；現階段消納矛盾已經不容忽視，“我們覺得配額制到時候了”。

出生先后次序顛倒對現有利益格局強制介入

新政策系統的設計標配，是配額制＋綠證交易；但嚴格意義上，它倆并非各占半壁江山，而是配額制為主，綠證制配套。

現實中的出生過程卻相反，綠證交易制基本“順產”，配額制極其“難產”。

作為配套機制，綠證交易制于今年2月3日率先出臺，7月1日啟動可再生能源綠色電力證書自愿認購；要求半年過渡期后，2018年擇機開始強制約束交易。

配額制的推出，卻阻力重重、困難多多，曾歷經近10年的曲折醞釀，卻仍“胎死腹中”。

出生過程先后次序顛倒，分析人士向記者指出，源于綠證交易制度“靈活的交易方式及其帶來的較低的履行成本”，使各市場主體更樂于接受；而配額制對現有利益格局的強制介入，尤其是把地方配額完成情況與省級政府政績考核掛鉤，對地方政府、尤其是東部發達省份政府“是致命的”，該分析人士說。

華北電力大學教授、能源與電力經濟研究咨詢中心主任曾鳴12月8日接受采訪時認為，大規模的可再生能源都集中在西部、北部，而電力負荷中心都在東部地區。實行配額制，“意味著東部地區要強制消納更多西部過來的綠色電，用電價格就上來了。”這是東部發達省份抵觸配額制的關鍵所在。

這一次真的水到渠成市場才是終極解決方案

此次《解決棄水棄風棄光問題實施方案》再提配額制將出臺，業界對之傾注了比以往更多的期待：“希望這一次真的水到渠成。”多位國內大型風電、光伏企業高層如此表示。

曾鳴也同樣十分看好“這一次”：“配額制是一種國際上比較普遍、比較成熟的促進可再生能源發展的制度，經過這么長時間醞釀，結合我國可再生能源發展的實際情況，這次應該能夠落地了。”

業界的期待中，既包括對配額指標保障下自身直接經濟利益的期許，也蘊含了對配額制本身的認知落差。

在許多風光電運營商的眼里，配額制成了可再生能源足額消納的唯一靠山，以至于，“最終依靠”“終極解決方案”等評價的聲音不絕于耳。

對此，曾鳴表達了他作為一個學者的不同看法：可再生能源中，以風電和光伏為代表的電源最大的特征就是隨機性、波動性，這對電力系統平衡產生了很大壓力。在現有技術、現行市場條件下，為了更多消納風電和光伏，用配額制這種行政手段促進可再生能源發展，從國際經驗和我國國情來看，都有其合理性。

但必須強調：“配額制只是一個過渡。”隨著技術進步，未來能源互聯網平臺上逐步形成多能互補，各種能源發電方式都可以在市場中得到它應有的價值體現，當然也就用市場機制來最終解決問題。所以，“市場手段才是終極解決方案。”

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配額制曾歷經曲折

配額制對“現有利益格局”的觸動到底有多大，簡單梳理此前其“難產”過程即可看出。

2009年，國家能源局委托可再生能源發展中心研究和起草《可再生能源電力配額管理辦法》，這是配額制出臺工作的起步。

2011年，國家能源局開始起草《可再生能源電力配額管理辦法》(討論稿)，基本為配額制搭好了基礎框架，諸如承擔發電配額義務的主體、承擔收購配額義務的主體及“將可再生能源電力消費配額指標納入省級人民政府績效考核體系”等關鍵點，均得到明確。

2012年，國家能源局發布《可再生能源發展“十二五”規劃》，在政策保障章節也用較大篇幅提及了“建立可再生能源發展目標考核制度”以及“實施可再生能源電力配額制度”，被視為配額制的一次實質性突破。

2012—2013年，國家能源局可再生能源司和可再生能源發展中心對全國各省份應承擔的配額目標進行了廣泛調查和征求意見。過程中，東部經濟發達大省對承擔相應的可再生能源配額表現出抵觸的態度。

緊接著，2014年國家發改委主任辦公會上，對此又繼續加壓：一是東部地區應承擔更多發展可再生能源的責任，提高東部地區配額指標；二是強化電網企業承擔完成配額的責任；三是配額指標分基本指標和先進指標兩級進行考核。獲國家發改委通過后，國家能源局又經過一輪征求意見后，即上報國務院審定。

據知情人士透露，《辦法》在上報國務院審議期間遭到某些省份地方政府的強烈反對，反對的理由是，配額制對可再生能源配額指標的強制性要求有濃重的計劃強制色彩，是在搞計劃經濟。