“依據(jù)《中華人民共和國稅收征收管理法》第六十二條，限你單位于接到本通知之日起15日內(nèi)按照規(guī)定辦理納稅申報(bào)并繳納稅款。”4月29日，來自內(nèi)蒙古包頭市土默特右旗稅務(wù)局的一紙《稅務(wù)事項(xiàng)通知書》，讓多家領(lǐng)跑者企業(yè)負(fù)責(zé)人措手不及。而就在此前不久，包頭市石拐區(qū)的多個(gè)領(lǐng)跑者項(xiàng)目也收到了同樣的“補(bǔ)稅令”。

“4年前招標(biāo)時(shí)，市政府明明承諾了免稅，怎么現(xiàn)在又讓補(bǔ)繳？”

“太憋屈了！項(xiàng)目招標(biāo)結(jié)束到現(xiàn)在已經(jīng)干了4年，這會(huì)兒卻來通知我們補(bǔ)稅，而且還要交滯納金。”

“我們公司的項(xiàng)目還沒并網(wǎng)，到現(xiàn)在沒有一分錢利潤，進(jìn)退兩難，壓力很大。”

面對(duì)突如其來的“補(bǔ)稅令”，多家企業(yè)負(fù)責(zé)人向記者倒起了苦水。

包頭市采煤沉陷區(qū)100萬千瓦光伏示范基地，是西部大開發(fā)重點(diǎn)工程和內(nèi)蒙古自治區(qū)成立70周年獻(xiàn)禮項(xiàng)目。包頭市政府稱其具有“提高包頭市新能源占比、加快當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展步伐、提高采煤沉陷區(qū)土地綜合利用價(jià)值”的重要意義，并“積極爭取、全力引進(jìn)”。如此“明星項(xiàng)目”，為何如今卻讓一眾企業(yè)叫苦不迭。包頭市政府當(dāng)初是否作出過“免稅”承諾？地方稅務(wù)局如今要求補(bǔ)繳稅費(fèi)又是否合理？帶著這些疑問，5月28日，記者來到了包頭市光伏領(lǐng)跑者示范基地。

稅務(wù)局認(rèn)定政府承諾無效并要求補(bǔ)稅

包頭光伏領(lǐng)跑者基地地處連綿起伏的大青山腹地，與記者此前見到的多數(shù)集中式光伏電站整齊連片的布局不同，這里的一組組光伏板散落山間，多則十幾排，少則只有三五排。

“這個(gè)地方地質(zhì)條件惡劣、施工難度極大，建電站的時(shí)候騾子、人工砸石都用上了，光伏板之間還用很多電纜進(jìn)行連接，成本特別高，工期也比常規(guī)項(xiàng)目長了不少。”在土默特右旗的一個(gè)項(xiàng)目現(xiàn)場，開發(fā)企業(yè)負(fù)責(zé)人蘇某坦言，“如果相關(guān)部門早點(diǎn)明確要交稅，我們完全可以早做打算，說不定都不會(huì)參與項(xiàng)目建設(shè)了。”

據(jù)悉，包頭市采煤沉陷區(qū)100萬千瓦光伏示范基地屬國家第二批光伏發(fā)電“領(lǐng)跑者”計(jì)劃。根據(jù)規(guī)劃，土默特右旗和石拐區(qū)各建設(shè)50萬千瓦。基地已于2016年完成招標(biāo)，由特變電工、國家電投、阿特斯、英利能源、浙江正泰等12家企業(yè)進(jìn)行開發(fā)。截至目前，實(shí)現(xiàn)并網(wǎng)65.5萬千瓦。

在項(xiàng)目招標(biāo)之初的2015年12月，包頭市政府便簽發(fā)了《關(guān)于包頭市采煤沉陷區(qū)先進(jìn)技術(shù)光伏產(chǎn)業(yè)示范基地土地供應(yīng)條件的承諾函》，明確指出“在現(xiàn)有稅收政策條件下，基地項(xiàng)目流轉(zhuǎn)用地不征收耕地占用稅和土地使用稅”。

然而時(shí)隔4年，土默特右旗和石拐區(qū)兩地稅務(wù)部門均向開發(fā)企業(yè)下達(dá)了補(bǔ)稅通知書。既然市政府承諾在前，地方稅務(wù)局為何現(xiàn)在卻要催繳稅款？記者首先來到土默特右旗稅務(wù)局了解情況。

“市政府沒有減免企業(yè)稅收的權(quán)限。”知悉記者來意，稅務(wù)局工作人員焦雪清給出了這樣的解釋。他告訴記者，稅務(wù)局此次要求企業(yè)補(bǔ)稅，遵循的是2015年7月內(nèi)蒙古財(cái)政廳、地方稅務(wù)局聯(lián)合頒發(fā)的《關(guān)于明確光伏發(fā)電耕地占用稅政策的通知》，單位和個(gè)人從事集中式地面并網(wǎng)光伏電站建設(shè)占用耕地或其他農(nóng)用地的，無論永久占地還是租賃占地，均形成建房或從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)的事實(shí)，應(yīng)當(dāng)征收耕地占用稅。

按照焦雪清的說法，稅務(wù)局師出有名，市政府承諾無效。對(duì)此，包頭市政府又作何回應(yīng)？記者趕往包頭市政府，希望進(jìn)一步了解相關(guān)事宜。但包頭市發(fā)改委相關(guān)部門多位工作人員均表示，當(dāng)初負(fù)責(zé)光伏領(lǐng)跑者招標(biāo)的工作人員已經(jīng)調(diào)離，自己并不了解具體情況。隨后，記者輾轉(zhuǎn)聯(lián)系到包頭市發(fā)改委某不愿具名的工作人員。該工作人員坦言：“最早市政府的確給出過承諾，現(xiàn)在也是認(rèn)可這個(gè)承諾的。企業(yè)也向市發(fā)改委反映過稅務(wù)局要求補(bǔ)繳稅款的情況，我們正在從市級(jí)層面協(xié)調(diào)推動(dòng)事情的解決。”

征稅時(shí)間、標(biāo)準(zhǔn)等多項(xiàng)細(xì)節(jié)存爭議

“協(xié)調(diào)推動(dòng)”暫無定論，但隨著時(shí)間的推移，企業(yè)需要繳納的滯納金卻在不斷升高。

石拐區(qū)5家領(lǐng)跑者項(xiàng)目開發(fā)企業(yè)相關(guān)負(fù)責(zé)人均告訴記者，從2016到2019年，地方稅務(wù)局從未告知企業(yè)需要申報(bào)繳納耕地占用稅，直到今年3月才下發(fā)繳稅通知書。“如果承諾無效，稅務(wù)機(jī)關(guān)為何不早點(diǎn)說？2016年招標(biāo)結(jié)束，2018年正式拿到占用耕地的相關(guān)手續(xù)，每天萬分之五的滯納金，雪球越滾越大。”其中一家企業(yè)負(fù)責(zé)人王某給記者算了一筆賬，按原定計(jì)劃，項(xiàng)目約10年可收回投資成本，一旦補(bǔ)交稅款和滯納金，“回本周期還要再增加兩年”。

據(jù)記者了解，目前，共有10家企業(yè)涉及耕地占用稅和土地使用稅補(bǔ)繳問題。耕地占用稅按應(yīng)稅面積一次性繳納，離城市較近的石拐區(qū)稅額為40元/平方米，離城市較遠(yuǎn)的土默特右旗為25元/平方米。按照企業(yè)測算，10家企業(yè)需要補(bǔ)繳的稅款疊加滯納金合計(jì)超2億元。

另據(jù)介紹，雖然兩地稅務(wù)局參照的是同樣的征稅文件，但在計(jì)算方式上卻不盡相同。土默特右旗稅務(wù)局要求企業(yè)自行計(jì)算應(yīng)稅面積，但計(jì)算方式并不明確。“以光伏面板陰影面積為例，先不說地形陡峭難以測量，不同時(shí)間太陽照射角度不同，投影面積也不一樣，到底應(yīng)該按照幾點(diǎn)鐘來測量合適？”蘇某有些無奈地反問記者。

而石拐區(qū)5家企業(yè)的問題更為棘手，其中一家企業(yè)負(fù)責(zé)人孟某告訴記者：“此前公司已經(jīng)申報(bào)了應(yīng)稅面積，但區(qū)稅務(wù)局不同意，讓我們按照土地批復(fù)面積計(jì)算，這里面包括面板陰影面積、道路、線塔、箱變和種樹面積，比實(shí)際使用面積要大得多。”

除應(yīng)稅面積外，征收標(biāo)準(zhǔn)也存在爭議。石拐區(qū)稅務(wù)局工作人員張某表示，2019年9月《中華人民共和國耕地占用稅法實(shí)施辦法》正式實(shí)施，根據(jù)《辦法》，土默特右旗稅額由此前的25元/平方米下調(diào)至22元/平方米，石拐區(qū)由40元/平方米下調(diào)至37元/平方米，包頭市光伏領(lǐng)跑者項(xiàng)目的占地時(shí)間橫跨“新法”和“舊法”，具體征稅標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按時(shí)間段分開計(jì)算。但在采訪中，兩地企業(yè)負(fù)責(zé)人均表示，稅務(wù)局并非“分段計(jì)算”，而是要求按照原標(biāo)準(zhǔn)繳稅，“就是按貴的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算”。

免稅承諾是否有效？

根據(jù)國家能源局發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)光伏發(fā)電“領(lǐng)跑者”計(jì)劃實(shí)施和2017年領(lǐng)跑基地建設(shè)有關(guān)要求的通知》，基地場址必須屬于國家允許建設(shè)光伏電站的土地，產(chǎn)權(quán)清晰，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格較低（或不收取土地租金的國有未利用土地）。基地所在市（縣）政府應(yīng)確認(rèn)基地光伏陣列所占用土地屬于不征收城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅范圍。對(duì)此，陽光時(shí)代律師事務(wù)所律師葛志堅(jiān)表示：“國家層面的意思是讓地方政府去找一塊免征、減征耕地占用稅的地方，而不是找一塊地方不收稅。”

基于目前包頭市政府、地方稅務(wù)局和開發(fā)企業(yè)三方面臨的問題，葛志堅(jiān)指出，在法律上，政府免稅承諾是行政允諾行為，紅頭文件并沒有法律效力。企業(yè)在建設(shè)前也應(yīng)該做好盡職調(diào)查。地方政府無權(quán)進(jìn)行稅務(wù)減征和免征，法院可以判定承諾無效。但葛志堅(jiān)同時(shí)表示，對(duì)于因此給企業(yè)造成的損失，可以根據(jù)政府允諾的情況、過錯(cuò)程度，以及投資人是否進(jìn)行了審慎調(diào)查等具體情節(jié)進(jìn)行裁定。

如葛志堅(jiān)所言，如果從法律層面來說，政府的紅頭文件不具備法律效力，那么政府的承諾到底該扮演怎樣的角色呢？2018年10月30日，時(shí)任國家能源局新能源和可再生能源司副司長梁志鵬在國家能源局例行新聞發(fā)布會(huì)上曾針對(duì)第三批光伏領(lǐng)跑者項(xiàng)目明確指出，在降低土地成本、減少不合理收費(fèi)、要求電網(wǎng)公司配套建設(shè)送出工程、全額消納光伏發(fā)電量等方面，各個(gè)地方政府都作出了相關(guān)承諾。但在總體建設(shè)推進(jìn)過程中，也有部分基地承諾的條件面臨改變的可能。對(duì)此，國家能源局持續(xù)督促檢查，予以指導(dǎo)，要求改正。“總的要求，就是承諾的政策條件需要兌現(xiàn)。”

光伏復(fù)合用地征稅標(biāo)準(zhǔn)有待明確

除政府承諾能否兌現(xiàn)外，企業(yè)糾結(jié)之處還在于光伏復(fù)合用地的稅收適用政策尚不明晰。“我們將光伏板支架高度提升到了1.5米。目的就是為了不破壞耕作層、不影響灌木林的正常生長，不影響農(nóng)、牧、林業(yè)發(fā)展。因此，項(xiàng)目用地應(yīng)該被認(rèn)定為光伏復(fù)合用地。”蘇某說。

“按邏輯來說，光伏復(fù)合用地沒有改變土地性質(zhì)，就不涉及建設(shè)用地問題。據(jù)我了解，中西部地區(qū)要收耕地占用稅，而東部地區(qū)將其區(qū)別于傳統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目，征稅較少，這屬于地方的裁量權(quán)。”葛志堅(jiān)進(jìn)一步表示，光伏復(fù)合用地作為國家推薦的一種新型用地方式，法律并未明確是否需要繳納耕地占用稅，應(yīng)按什么標(biāo)準(zhǔn)繳納，這給地方政府留下了解釋空間。

“光伏+農(nóng)林業(yè)的開發(fā)模式，在解決用電問題的同時(shí)，帶動(dòng)了周邊就業(yè)，產(chǎn)生了良好的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益。”在今年全國兩會(huì)上，全國政協(xié)委員、正泰集團(tuán)股份有限公司董事長南存輝在提案中表示，由于農(nóng)林光互補(bǔ)電站用地多為劣質(zhì)土地，山地、鹽堿等地土地改良往往需要3-5年時(shí)間才能產(chǎn)生收益，一定程度上增加了企業(yè)經(jīng)營負(fù)擔(dān)和成本，而目前我國暫無明確針對(duì)農(nóng)林光互補(bǔ)光伏項(xiàng)目涉及土地改良的扶持政策和指導(dǎo)性意見。他建議，對(duì)農(nóng)林光互補(bǔ)項(xiàng)目等具有生態(tài)效益的光伏發(fā)電項(xiàng)目，給予減免或按點(diǎn)征收耕地占用稅等稅費(fèi)。

當(dāng)前，基于項(xiàng)目運(yùn)行現(xiàn)狀，企業(yè)希望政府可以遵照此前承諾，免收、減收項(xiàng)目的耕地占用稅和土地使用稅，或不收滯納金。上述包頭市發(fā)改委工作人員指出，市政府對(duì)此高度重視，正協(xié)同相關(guān)部門研究采用“先征后退”的方式予以解決。對(duì)于具體解決方案和相關(guān)爭議問題，記者已致函包頭市政府，但截至記者發(fā)稿，尚未得到明確回復(fù)。

另一方面，土默特右旗稅務(wù)局相關(guān)負(fù)責(zé)人明確表示，稅務(wù)局正在研究相關(guān)的處罰措施，若企業(yè)不能按時(shí)繳納稅款和滯納金，將凍結(jié)其銀行賬號(hào)甚至給予更重懲罰。

對(duì)于事件的后續(xù)進(jìn)展，本報(bào)將持續(xù)關(guān)注。

評(píng)論：是誰讓好政策淪為空頭支票

包頭市土默特右旗和石拐區(qū)稅務(wù)機(jī)關(guān)日前強(qiáng)勢“否決”市政府免稅承諾，要求此前“受惠”的10家光伏企業(yè)補(bǔ)繳土地稅，讓當(dāng)?shù)卣某兄Z成了“空頭支票”，多方蒙損。

卷入風(fēng)波的項(xiàng)目在新能源行業(yè)內(nèi)地位特殊，它們都隸屬于我國第二批光伏“領(lǐng)跑者”項(xiàng)目之一的包頭市采煤沉陷區(qū)光伏領(lǐng)跑示范基地。此類示范基地旨在通過同步建設(shè)光伏基地，以及林光互補(bǔ)、景觀建設(shè)等生態(tài)恢復(fù)措施，達(dá)到綜合治理采煤沉陷區(qū)的效果。作為采煤沉陷區(qū)綜合治理的一個(gè)重要?jiǎng)?chuàng)新，類似的領(lǐng)跑基地在山西大同、內(nèi)蒙古烏海、山東濟(jì)寧等多地均有布局。包頭市政府對(duì)其更是寄予厚望，在官方介紹中，該項(xiàng)目獲得了極高評(píng)價(jià)——“使當(dāng)?shù)夭擅撼料輩^(qū)由‘包袱’變成‘財(cái)富’，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局由‘地下’轉(zhuǎn)到‘地上’，發(fā)展方式由‘黑色’變成‘綠色’，讓資源城市實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型”。但這一本應(yīng)由各方齊心協(xié)力、共同推進(jìn)的好項(xiàng)目，如今卻落到政府食言、企業(yè)受損的“雙輸”境地，絕對(duì)不是各方想看到的結(jié)果。

放眼全國，在推動(dòng)采煤沉陷區(qū)領(lǐng)跑者項(xiàng)目落地方面，耕地占用稅減免一直是各地政府手中極具吸引力的橄欖枝。尤其是對(duì)于占地面積普遍較大的集中式光伏項(xiàng)目來講，減免土地稅具有立竿見影的激勵(lì)效果。包頭市政府作出免稅的承諾，在相當(dāng)程度上表明了其積極推動(dòng)項(xiàng)目落地、落實(shí)的態(tài)度和誠意。但問題的癥結(jié)也恰在于此，即根據(jù)相關(guān)稅收政策，包頭市政府是否有“免稅”權(quán)限，以及作出的承諾是否有實(shí)效。

一系列疑問由此而生：在2015年7月內(nèi)蒙古財(cái)政廳、地方稅務(wù)局就已發(fā)文明確應(yīng)征收耕地占用稅的背景下，包頭市政府于2015年12月作出的“免稅”承諾，是“明知不可為而為之”，還是另有隱情？“免稅”承諾早在2015年就已作出，但土默特右旗和石拐區(qū)稅務(wù)機(jī)關(guān)直到今年3—4月才下發(fā)相關(guān)繳稅通知，前后歷經(jīng)近5年時(shí)間，稅務(wù)機(jī)關(guān)的反應(yīng)為何如此“遲鈍”？

另外，土默特右旗是包頭市下轄行政區(qū)，其稅務(wù)機(jī)關(guān)都能夠意識(shí)到“市政府無權(quán)決定免稅與否”，業(yè)務(wù)能力理應(yīng)更強(qiáng)的包頭市層面稅務(wù)機(jī)關(guān)為何未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，并采取糾錯(cuò)措施，避免事態(tài)進(jìn)一步惡化？

無論問題產(chǎn)生的真實(shí)原因是什么，光伏領(lǐng)跑示范基地所遭遇的“補(bǔ)稅”風(fēng)波，暴露出相關(guān)政府部門存在一連串的協(xié)調(diào)、管理等問題。

跳出包頭看行業(yè)，此次事件也給光伏行業(yè)的法規(guī)政策制定及執(zhí)行，提供了一個(gè)生動(dòng)案例。包頭市采煤沉陷區(qū)光伏領(lǐng)跑示范基地，屬于“林光互補(bǔ)”范疇，具有良好的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益，是一種新型的土地綜合利用方式。在光伏行業(yè)，類似的應(yīng)用方式還有“農(nóng)光互補(bǔ)”“漁光互補(bǔ)”等。但針對(duì)此類光伏復(fù)合用地方式，法律層面并未明確是否需要繳納耕地占用稅，以及按何種標(biāo)準(zhǔn)繳納，這給地方政府留下自由量裁空間。在此背景下，各地政府部門間如何更好地協(xié)作，顯得尤為重要。否則就會(huì)自相矛盾、陷入被動(dòng)。

臨難不避、實(shí)干為要。包頭光伏領(lǐng)跑基地出現(xiàn)的征稅問題并非個(gè)例。作為新業(yè)態(tài)、新形式，光伏領(lǐng)跑者項(xiàng)目目前在多地均暴露出不少問題：有的企業(yè)低價(jià)中標(biāo)后中途退出，有的地方政府大搞暗箱操作，有的政府承諾難兌現(xiàn)，有的兌現(xiàn)走了形……問題的解決、堵點(diǎn)的疏通，都離不開當(dāng)?shù)卣鞑块T乃至國家主管部門的積極作為。

行百里者半九十。領(lǐng)跑者基地建設(shè)是多地政府工作中的重點(diǎn)、亮點(diǎn)，民眾期望值大、輿論關(guān)注度高。包括包頭基地在內(nèi)，全國目前有多個(gè)領(lǐng)跑者基地建設(shè)已近尾聲，但項(xiàng)目的建設(shè)只是一個(gè)起點(diǎn)，要讓好項(xiàng)目發(fā)揮好作用，仍需能源主管部門通盤考慮、善始善終，唯有如此，才能將領(lǐng)跑基地打造成多方共贏的品牌項(xiàng)目。