近日，經(jīng)國務(wù)院同意，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》（以下簡稱《方案》），明確以發(fā)電行業(yè)（含熱電聯(lián)產(chǎn)）為突破口率先啟動全國碳排放交易體系，分階段、有步驟地推進(jìn)碳市場建設(shè)。這標(biāo)志著中國全國碳排放交易體系完成了總體設(shè)計，并正式啟動。
我國是在試點碳市場的基礎(chǔ)上籌建全國統(tǒng)一的碳市場。《方案》也指出，2011年以來開展區(qū)域碳交易試點的地區(qū)，將符合條件的重點排放單位逐步納入全國碳市場，實行統(tǒng)一管理。區(qū)域碳交易試點地區(qū)繼續(xù)發(fā)揮現(xiàn)有作用，在條件成熟后逐步向全國碳市場過渡。自2013年首個試點市場正式上線交易以來，試點市場運(yùn)行實踐為全國碳市場提供了豐富借鑒，本文通過梳理七個試點市場的建設(shè)和發(fā)展情況，來看全國碳市場的建設(shè)方向。
01 試點市場建設(shè)總體情況
2011年年底，國務(wù)院印發(fā)了《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》，提出“探索建立碳排放交易市場”的要求。2011年10月國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點工作的通知》，批準(zhǔn)北京、上海、天津、重慶、湖北、廣東和深圳等七省市開展碳交易試點工作。其中，深圳碳市場于2013年6月18日在全國率先啟動線上交易，其余試點相繼啟動，最晚的重慶也于2014年上半年啟動交易。
四年多來，試點市場參與者、交易量不斷增加，履約率不斷提升。從成交價格看，湖北碳排放權(quán)交易中心官網(wǎng)信息顯示，2017年10月16日以來，七個試點市場協(xié)商議價配額交易中，北京成交均價最高，每噸二氧化碳約50元人民幣，上海、深圳成交均價為每噸30元左右，廣東、湖北均價為十幾元，天津、重慶均價在十元以下。當(dāng)然，也存在配額分配不精準(zhǔn)、市場活躍度不高、碳價波動較大、MRV體系不健全、交易制度與規(guī)則設(shè)計不夠完善等問題。
目前，20多個行業(yè)近3000家重點排放單位被納入碳排放權(quán)試點市場。截至2017年11月，累計配額成交量已超2億噸二氧化碳當(dāng)量，成交額超過46億元人民幣。
國家發(fā)展改革委認(rèn)為，試點范圍內(nèi)碳排放總量和強(qiáng)度呈現(xiàn)了雙降趨勢，在推動參與企業(yè)和試點地區(qū)的低碳發(fā)展、有效控制二氧化碳排放方面，試點發(fā)揮了積極作用，同時也培養(yǎng)了一批隊伍，提升了相關(guān)的能力。在試點過程中取得的良好經(jīng)驗、發(fā)現(xiàn)的一些問題，對做好全國碳市場建設(shè)工作有很重要的參考價值。
02 碳排放權(quán)交易試點發(fā)展現(xiàn)狀
1.深圳試點
以深圳排放權(quán)交易所為交易平臺，作為首個試點，截至今年12月20日，深圳碳市場配額累計總成交量2841.6噸，總成交額8.76億元，CCER（中國核證自愿減排量）總成交量1091.2萬噸，總成交額約1.2億元。目前，深圳市碳交易管控單位涉及11個行業(yè)，達(dá)811家。其中，2014年8月8日，國家外匯管理局正式批復(fù)同意境外投資者參與碳排放權(quán)交易，深圳碳試點在國內(nèi)首家獲準(zhǔn)引進(jìn)境外投資者。
2.上海試點
以上海環(huán)境能源交易所為交易平臺，2013年11月26日開市以來，連續(xù)四年實現(xiàn)100%履約。目前已納入了鋼鐵、電力、化工、建材、紡織、航空、水運(yùn)、商業(yè)賓館等27個工業(yè)和非工業(yè)行業(yè)的310家重點排放企業(yè)參與試點。截至目前，上海碳交易市場累計成交總量8741萬噸，累計成交金額逾9億元，共有600余家企業(yè)和機(jī)構(gòu)參與。上海碳交易試點具有“制度明晰、市場規(guī)范、管理有序、減排有效”的特點。試點企業(yè)實際碳排放總量相比2013年啟動時減少約7%。
3.北京試點
以北京環(huán)境交易所為交易平臺，自2013年11月28日開市以來，完成配額與CCER成交量分別累計約2000萬噸，成交額8.37億元，參與交易的各類主體約1000家。為加大排控力度，2016年北京將控排企業(yè)的覆蓋范圍從行政區(qū)域內(nèi)直接與間接排放1萬噸（含）以上的單位擴(kuò)大至直接與間接排放總量5000噸（含）以上的重點排放單位，履約主體增加近一倍。北京市是七個試點省市中交易主體數(shù)量最多、類型最豐富的一個，也是首個實現(xiàn)跨區(qū)域交易的試點省，繼2014年末與河北省承德市首度實現(xiàn)跨區(qū)域碳排放權(quán)交易后，2016年正式啟動京蒙跨區(qū)交易。
4.廣東試點
以廣州碳排放權(quán)交易所為交易平臺，2013年12月19日正式啟動交易，截至2017年5月底，累計成交配額5810.4萬噸，總成交金額14.15億元，分別占全國七個試點的35.4%和36.9%。《廣東省2017年度碳排放配額分配實施方案》顯示，2017年度納入碳排放管理和交易范圍的行業(yè)企業(yè)分別是電力、水泥、鋼鐵、石化、造紙和民航六個行業(yè)中，年排放2萬噸二氧化碳（或年綜合能源消費(fèi)量1萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤）及以上的企業(yè)，共246家。其中，2015年3月9日，率先實現(xiàn)CCER線上交易，為碳排放配額履約構(gòu)建多元化的補(bǔ)充機(jī)制。
5.天津試點
以天津排放權(quán)交易所為交易平臺，2013年12月26日正式啟動交易。天津市是唯一同時參與了低碳省區(qū)和低碳城市、溫室氣體排放清單編制及區(qū)域碳排放權(quán)交易試點的直轄市。配額發(fā)放方面，除了電力熱力行業(yè)按照基準(zhǔn)法分配配額，其他企業(yè)統(tǒng)一采用歷史法，再結(jié)合企業(yè)當(dāng)年實際產(chǎn)量予以確定。最終，天津市的鋼鐵、化工、電力熱力、石化、油氣開采等五個行業(yè)，以及2009年以來年排放二氧化碳2萬噸以上的114家企業(yè)或單位成為第一批強(qiáng)制配額交易主體。
6.湖北試點
以湖北碳排放權(quán)交易中心為交易平臺，自2014年4月2日開市以來，共有236家控排企業(yè)、90個機(jī)構(gòu)、6306名個人以及合格境外投資者參與，形成了多元主體參與的市場體系。納入交易的企業(yè)主體是湖北省行政區(qū)域內(nèi)年綜合能源消費(fèi)量6萬噸標(biāo)煤及以上的工業(yè)企業(yè)。試點盡管納入門檻較高，企業(yè)數(shù)量較少，但覆蓋的碳排放比重較大，且注重配額分配靈活可控，初始配額分配整體偏緊，采用“一年一分配，一年一清算”制度，對未經(jīng)交易的配額采取收回注銷的方式。
7.重慶試點
以重慶碳排放交易中心為交易平臺，2014年6月19日正式啟動交易。重慶碳市場2017年交易活躍，碳排放配額累計交易量800余萬噸。納入的排控企業(yè)主要集中在電解鋁、鐵合金、電石、燒堿、水泥、鋼鐵等6個高耗能行業(yè)。
03 從試點市場看全國碳市場建設(shè)方向
《方案》指出，全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)要先完成基礎(chǔ)建設(shè)及模擬運(yùn)行后，才會在發(fā)電行業(yè)交易主體間開展配額現(xiàn)貨交易。在發(fā)電行業(yè)碳市場穩(wěn)定運(yùn)行的前提下，逐步擴(kuò)大市場覆蓋范圍，豐富交易品種和交易方式，并創(chuàng)造條件盡早將國家核證自愿減排量納入全國碳市場。
我國七個試點碳市場橫跨了東、中、西部地區(qū)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異較大，制度設(shè)計上也有區(qū)別，導(dǎo)致交易活躍度、價格波動性等市場表現(xiàn)不同，這些試點經(jīng)驗為全國碳市場的建設(shè)提供了豐富的借鑒，也折射出全國碳市場建設(shè)的潛在方向。從以下幾個方面看：
法律保障方面，試點市場建設(shè)中，有的是以地方人大立法，有的是以政府規(guī)章為碳交易制度保障，另配套細(xì)則，如北京試點曾印發(fā)《北京市碳排放配額場外交易實施細(xì)則》；全國碳市場或暫以《碳排放權(quán)交易管理條例》為依據(jù)。
行業(yè)覆蓋范圍方面，試點市場已覆蓋20多個行業(yè)近3000家單位；全國市場計劃納入石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、航空八大行業(yè)重點排放單位，發(fā)電行業(yè)已首批納入，約1700家發(fā)電企業(yè)，八大行業(yè)預(yù)計有7000~8000家企業(yè)。
配額總量設(shè)定方面，主要是碳強(qiáng)度下降指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)測、能源和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、新建項目投產(chǎn)運(yùn)行規(guī)模等情況，試點市場年度發(fā)放配額合計約13億噸二氧化碳當(dāng)量；首批納入全國碳市場的1700家發(fā)電企業(yè)的碳排放量占全國的三分之一。
配額分配方法方面，目前，國家發(fā)展改革委已明確，全國碳市場內(nèi)各企業(yè)碳排放權(quán)額度將依據(jù)“基準(zhǔn)線法”和“歷史強(qiáng)度下降法”確定，在發(fā)電行業(yè)都是采用基準(zhǔn)線法。
從交易方式看，湖北碳排放權(quán)交易中心官網(wǎng)顯示，試點市場交易方式包括協(xié)商議價、現(xiàn)貨遠(yuǎn)期、定價轉(zhuǎn)讓、一級拍賣等，主要是協(xié)商議價。
從交易品種看，試點市場主要是配額現(xiàn)貨和CCER交易，北京等試點還有林業(yè)碳匯、節(jié)能項目產(chǎn)生的減排量，但各試點均對CCER交易量的比例作出限制，占試點配額成交量的比例不超過5%或10%不等；《方案》明確，初期交易產(chǎn)品為配額現(xiàn)貨，盡早將國家核證自愿減排量納入全國碳市場。2016年，七部門印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》明確，發(fā)展各類碳金融產(chǎn)品，有序發(fā)展碳遠(yuǎn)期、碳掉期、碳期權(quán)、碳租賃、碳債券、碳資產(chǎn)證券化和碳基金等碳金融產(chǎn)品和衍生工具，探索研究碳排放權(quán)期貨交易。
配額預(yù)留方面，媒體披露的《全國碳排放權(quán)交易管理條例》（送審稿）顯示，國務(wù)院碳交易主管部門在國家排放配額總量中預(yù)留一定數(shù)量，用于市場調(diào)節(jié)、向新建重大建設(shè)項目分配配額等。試點市場已有實踐。
分配原則方面，《全國碳排放權(quán)交易管理條例》（送審稿）顯示，國家排放配額分配采取免費(fèi)和有償相結(jié)合，并逐步提高有償分配的比例。免費(fèi)和有償分配的具體比例由國務(wù)院碳交易主管部門確定。在七個試點地區(qū)中，廣東和湖北作為省級試點，皆采用了配額競拍機(jī)制，但不同的是，廣東省的配額分配是免費(fèi)和有償發(fā)放相結(jié)合，而湖北試點拍賣標(biāo)的的來源為政府預(yù)留配額，而不是企業(yè)的分配配額。
遵約機(jī)制方面，對于不能按時履約或者未能履約的企業(yè)，各試點都制定了相應(yīng)的懲罰措施，包括罰款、扣除配額、計入失信記錄、取消優(yōu)惠政策等。
我國是在試點碳市場的基礎(chǔ)上籌建全國統(tǒng)一的碳市場。《方案》也指出，2011年以來開展區(qū)域碳交易試點的地區(qū)，將符合條件的重點排放單位逐步納入全國碳市場，實行統(tǒng)一管理。區(qū)域碳交易試點地區(qū)繼續(xù)發(fā)揮現(xiàn)有作用，在條件成熟后逐步向全國碳市場過渡。自2013年首個試點市場正式上線交易以來，試點市場運(yùn)行實踐為全國碳市場提供了豐富借鑒，本文通過梳理七個試點市場的建設(shè)和發(fā)展情況，來看全國碳市場的建設(shè)方向。
01 試點市場建設(shè)總體情況
2011年年底，國務(wù)院印發(fā)了《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》，提出“探索建立碳排放交易市場”的要求。2011年10月國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點工作的通知》，批準(zhǔn)北京、上海、天津、重慶、湖北、廣東和深圳等七省市開展碳交易試點工作。其中，深圳碳市場于2013年6月18日在全國率先啟動線上交易，其余試點相繼啟動，最晚的重慶也于2014年上半年啟動交易。
四年多來，試點市場參與者、交易量不斷增加，履約率不斷提升。從成交價格看，湖北碳排放權(quán)交易中心官網(wǎng)信息顯示，2017年10月16日以來，七個試點市場協(xié)商議價配額交易中，北京成交均價最高，每噸二氧化碳約50元人民幣，上海、深圳成交均價為每噸30元左右，廣東、湖北均價為十幾元，天津、重慶均價在十元以下。當(dāng)然，也存在配額分配不精準(zhǔn)、市場活躍度不高、碳價波動較大、MRV體系不健全、交易制度與規(guī)則設(shè)計不夠完善等問題。
目前，20多個行業(yè)近3000家重點排放單位被納入碳排放權(quán)試點市場。截至2017年11月，累計配額成交量已超2億噸二氧化碳當(dāng)量，成交額超過46億元人民幣。
國家發(fā)展改革委認(rèn)為，試點范圍內(nèi)碳排放總量和強(qiáng)度呈現(xiàn)了雙降趨勢，在推動參與企業(yè)和試點地區(qū)的低碳發(fā)展、有效控制二氧化碳排放方面，試點發(fā)揮了積極作用，同時也培養(yǎng)了一批隊伍，提升了相關(guān)的能力。在試點過程中取得的良好經(jīng)驗、發(fā)現(xiàn)的一些問題，對做好全國碳市場建設(shè)工作有很重要的參考價值。
02 碳排放權(quán)交易試點發(fā)展現(xiàn)狀
1.深圳試點
以深圳排放權(quán)交易所為交易平臺，作為首個試點，截至今年12月20日，深圳碳市場配額累計總成交量2841.6噸，總成交額8.76億元，CCER（中國核證自愿減排量）總成交量1091.2萬噸，總成交額約1.2億元。目前，深圳市碳交易管控單位涉及11個行業(yè)，達(dá)811家。其中，2014年8月8日，國家外匯管理局正式批復(fù)同意境外投資者參與碳排放權(quán)交易，深圳碳試點在國內(nèi)首家獲準(zhǔn)引進(jìn)境外投資者。
2.上海試點
以上海環(huán)境能源交易所為交易平臺，2013年11月26日開市以來，連續(xù)四年實現(xiàn)100%履約。目前已納入了鋼鐵、電力、化工、建材、紡織、航空、水運(yùn)、商業(yè)賓館等27個工業(yè)和非工業(yè)行業(yè)的310家重點排放企業(yè)參與試點。截至目前，上海碳交易市場累計成交總量8741萬噸，累計成交金額逾9億元，共有600余家企業(yè)和機(jī)構(gòu)參與。上海碳交易試點具有“制度明晰、市場規(guī)范、管理有序、減排有效”的特點。試點企業(yè)實際碳排放總量相比2013年啟動時減少約7%。
3.北京試點
以北京環(huán)境交易所為交易平臺，自2013年11月28日開市以來，完成配額與CCER成交量分別累計約2000萬噸，成交額8.37億元，參與交易的各類主體約1000家。為加大排控力度，2016年北京將控排企業(yè)的覆蓋范圍從行政區(qū)域內(nèi)直接與間接排放1萬噸（含）以上的單位擴(kuò)大至直接與間接排放總量5000噸（含）以上的重點排放單位，履約主體增加近一倍。北京市是七個試點省市中交易主體數(shù)量最多、類型最豐富的一個，也是首個實現(xiàn)跨區(qū)域交易的試點省，繼2014年末與河北省承德市首度實現(xiàn)跨區(qū)域碳排放權(quán)交易后，2016年正式啟動京蒙跨區(qū)交易。
4.廣東試點
以廣州碳排放權(quán)交易所為交易平臺，2013年12月19日正式啟動交易，截至2017年5月底，累計成交配額5810.4萬噸，總成交金額14.15億元，分別占全國七個試點的35.4%和36.9%。《廣東省2017年度碳排放配額分配實施方案》顯示，2017年度納入碳排放管理和交易范圍的行業(yè)企業(yè)分別是電力、水泥、鋼鐵、石化、造紙和民航六個行業(yè)中，年排放2萬噸二氧化碳（或年綜合能源消費(fèi)量1萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤）及以上的企業(yè)，共246家。其中，2015年3月9日，率先實現(xiàn)CCER線上交易，為碳排放配額履約構(gòu)建多元化的補(bǔ)充機(jī)制。
5.天津試點
以天津排放權(quán)交易所為交易平臺，2013年12月26日正式啟動交易。天津市是唯一同時參與了低碳省區(qū)和低碳城市、溫室氣體排放清單編制及區(qū)域碳排放權(quán)交易試點的直轄市。配額發(fā)放方面，除了電力熱力行業(yè)按照基準(zhǔn)法分配配額，其他企業(yè)統(tǒng)一采用歷史法，再結(jié)合企業(yè)當(dāng)年實際產(chǎn)量予以確定。最終，天津市的鋼鐵、化工、電力熱力、石化、油氣開采等五個行業(yè)，以及2009年以來年排放二氧化碳2萬噸以上的114家企業(yè)或單位成為第一批強(qiáng)制配額交易主體。
6.湖北試點
以湖北碳排放權(quán)交易中心為交易平臺，自2014年4月2日開市以來，共有236家控排企業(yè)、90個機(jī)構(gòu)、6306名個人以及合格境外投資者參與，形成了多元主體參與的市場體系。納入交易的企業(yè)主體是湖北省行政區(qū)域內(nèi)年綜合能源消費(fèi)量6萬噸標(biāo)煤及以上的工業(yè)企業(yè)。試點盡管納入門檻較高，企業(yè)數(shù)量較少，但覆蓋的碳排放比重較大，且注重配額分配靈活可控，初始配額分配整體偏緊，采用“一年一分配，一年一清算”制度，對未經(jīng)交易的配額采取收回注銷的方式。
7.重慶試點
以重慶碳排放交易中心為交易平臺，2014年6月19日正式啟動交易。重慶碳市場2017年交易活躍，碳排放配額累計交易量800余萬噸。納入的排控企業(yè)主要集中在電解鋁、鐵合金、電石、燒堿、水泥、鋼鐵等6個高耗能行業(yè)。
03 從試點市場看全國碳市場建設(shè)方向
《方案》指出，全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)要先完成基礎(chǔ)建設(shè)及模擬運(yùn)行后，才會在發(fā)電行業(yè)交易主體間開展配額現(xiàn)貨交易。在發(fā)電行業(yè)碳市場穩(wěn)定運(yùn)行的前提下，逐步擴(kuò)大市場覆蓋范圍，豐富交易品種和交易方式，并創(chuàng)造條件盡早將國家核證自愿減排量納入全國碳市場。
我國七個試點碳市場橫跨了東、中、西部地區(qū)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異較大，制度設(shè)計上也有區(qū)別，導(dǎo)致交易活躍度、價格波動性等市場表現(xiàn)不同，這些試點經(jīng)驗為全國碳市場的建設(shè)提供了豐富的借鑒，也折射出全國碳市場建設(shè)的潛在方向。從以下幾個方面看：
法律保障方面，試點市場建設(shè)中，有的是以地方人大立法，有的是以政府規(guī)章為碳交易制度保障，另配套細(xì)則，如北京試點曾印發(fā)《北京市碳排放配額場外交易實施細(xì)則》；全國碳市場或暫以《碳排放權(quán)交易管理條例》為依據(jù)。
行業(yè)覆蓋范圍方面，試點市場已覆蓋20多個行業(yè)近3000家單位；全國市場計劃納入石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、航空八大行業(yè)重點排放單位，發(fā)電行業(yè)已首批納入，約1700家發(fā)電企業(yè)，八大行業(yè)預(yù)計有7000~8000家企業(yè)。
配額總量設(shè)定方面，主要是碳強(qiáng)度下降指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)測、能源和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、新建項目投產(chǎn)運(yùn)行規(guī)模等情況，試點市場年度發(fā)放配額合計約13億噸二氧化碳當(dāng)量；首批納入全國碳市場的1700家發(fā)電企業(yè)的碳排放量占全國的三分之一。
配額分配方法方面，目前，國家發(fā)展改革委已明確，全國碳市場內(nèi)各企業(yè)碳排放權(quán)額度將依據(jù)“基準(zhǔn)線法”和“歷史強(qiáng)度下降法”確定，在發(fā)電行業(yè)都是采用基準(zhǔn)線法。
從交易方式看，湖北碳排放權(quán)交易中心官網(wǎng)顯示，試點市場交易方式包括協(xié)商議價、現(xiàn)貨遠(yuǎn)期、定價轉(zhuǎn)讓、一級拍賣等，主要是協(xié)商議價。
從交易品種看，試點市場主要是配額現(xiàn)貨和CCER交易，北京等試點還有林業(yè)碳匯、節(jié)能項目產(chǎn)生的減排量，但各試點均對CCER交易量的比例作出限制，占試點配額成交量的比例不超過5%或10%不等；《方案》明確，初期交易產(chǎn)品為配額現(xiàn)貨，盡早將國家核證自愿減排量納入全國碳市場。2016年，七部門印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》明確，發(fā)展各類碳金融產(chǎn)品，有序發(fā)展碳遠(yuǎn)期、碳掉期、碳期權(quán)、碳租賃、碳債券、碳資產(chǎn)證券化和碳基金等碳金融產(chǎn)品和衍生工具，探索研究碳排放權(quán)期貨交易。
配額預(yù)留方面，媒體披露的《全國碳排放權(quán)交易管理條例》（送審稿）顯示，國務(wù)院碳交易主管部門在國家排放配額總量中預(yù)留一定數(shù)量，用于市場調(diào)節(jié)、向新建重大建設(shè)項目分配配額等。試點市場已有實踐。
分配原則方面，《全國碳排放權(quán)交易管理條例》（送審稿）顯示，國家排放配額分配采取免費(fèi)和有償相結(jié)合，并逐步提高有償分配的比例。免費(fèi)和有償分配的具體比例由國務(wù)院碳交易主管部門確定。在七個試點地區(qū)中，廣東和湖北作為省級試點，皆采用了配額競拍機(jī)制，但不同的是，廣東省的配額分配是免費(fèi)和有償發(fā)放相結(jié)合，而湖北試點拍賣標(biāo)的的來源為政府預(yù)留配額，而不是企業(yè)的分配配額。
遵約機(jī)制方面，對于不能按時履約或者未能履約的企業(yè)，各試點都制定了相應(yīng)的懲罰措施，包括罰款、扣除配額、計入失信記錄、取消優(yōu)惠政策等。
