最近兩年，中國的環(huán)保工作取得了很大的進展。通過環(huán)保督查巡視制度，以及加強對于環(huán)境污染的懲治力度，環(huán)境質量有了很大的改善。但是，在看到成績的同時，也不能否認環(huán)保政策的執(zhí)行中存在著一些負面影響。
環(huán)保督查通過回頭看、公開曝光、約談政府部門負責人、搞城市環(huán)境質量排名等方式，給了地方政府很大的壓力。這也使地方政府開始下重手整治環(huán)境。但在這過程中，也存在手段粗放、過分依賴行政手段、搞一刀切等問題。比如，河北和山西的部分地區(qū)，為了擺脫環(huán)保排名靠后的現(xiàn)狀，紛紛對鋼鐵、水泥、焦炭等行業(yè)進行限產(chǎn)、限電等方式，同時制定了產(chǎn)能退出目標。部分地區(qū)甚至提出了“以鋼定焦”的產(chǎn)能限制措施。通過行政手段，短時間內的確見效比較快，但也會給國民經(jīng)濟發(fā)展帶來負面影響。
首先，短期內環(huán)保甚至能夠給部分地區(qū)帶來很大的收益。主要是由于產(chǎn)能受限，導致高耗能產(chǎn)品的價格暴漲。8月18日螺紋鋼期貨的價格達到4500元/噸，焦炭達到了2794元/噸，相比2016年初的低位，螺紋鋼漲幅超過200%，焦炭漲幅超過350%。在外部環(huán)境惡化、國內投資下滑的當下，高耗能產(chǎn)品價格的暴漲，是很不正常的現(xiàn)象。一方面，目前國際貿(mào)易形勢惡化，中國經(jīng)濟又處于去杠桿的階段，企業(yè)面臨的總需求不足，同時融資成本又高企。此時推升上游原材料成本，會使得中下游企業(yè)經(jīng)營更加困難，并加快產(chǎn)業(yè)向外轉移的速度。另一方面，表面上看由于價格上漲的幅度高于產(chǎn)量減少的幅度，部分地方政府和企業(yè)的短期收入上升了。但是在全球化分工的今天，供給的來源是多元化的。目前高耗能產(chǎn)業(yè)向東南亞和獨聯(lián)體國家轉移的趨勢就很明顯。不能回避的是，西北地區(qū)發(fā)展高耗能產(chǎn)業(yè)是有資源和產(chǎn)業(yè)鏈的比較優(yōu)勢的。
當然，并不是說環(huán)保不重要。只不過在制定和執(zhí)行環(huán)保政策的時候，應該更多地采用市場化的手段。政府應該明確自己能夠做什么，做不好什么。在制定目標時，也應尊重經(jīng)濟發(fā)展的基本規(guī)律。環(huán)保的代價是推高成本，但是考慮到環(huán)保本身具有正外部性，力度合適的環(huán)保政策是有益的。但是，采取限產(chǎn)、控制產(chǎn)能等模式，則會給經(jīng)濟帶來比較大的負面影響，甚至可能是向計劃經(jīng)濟的倒退。現(xiàn)實中，存在著更加合適的環(huán)保制度，比如征收資源稅、環(huán)境稅，拍賣可交易的排污許可證等。在這些制度下，企業(yè)會更有動力進行技術創(chuàng)新，在不影響生產(chǎn)的情況下，減少排放量。同時，需要認識到污染不是一天造成的，治理污染也是一個長期的過程。
因此，在制定環(huán)保政策的時候，應該給予企業(yè)充分的時間進行調整。需要認識到，中國目前仍然是一個發(fā)展中國家，與發(fā)達國家還存在很多的差距。工業(yè)化是后發(fā)國家實現(xiàn)趕超所不得不走的一步，因此在制定環(huán)境政策的時候，也應該與當前的發(fā)展水平相適應。雖然中國目前要進行增長的新舊動能的切換，但這并不意味著舊的產(chǎn)業(yè)就要停止發(fā)展。從經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律上看，產(chǎn)業(yè)升級并不是不要舊的產(chǎn)業(yè)，中國是一個大國，單單靠發(fā)展新經(jīng)濟沒有辦法解決就業(yè)問題，跨越式產(chǎn)業(yè)調整需要時間。更為現(xiàn)實的情況是新經(jīng)濟的增長動能快一些，傳統(tǒng)的行業(yè)則在滿足國民經(jīng)濟需求的前提下，發(fā)展得相對慢一點。
基于目前環(huán)保方面存在的問題，具體政策建議如下：
第一，政府應盡可能避免間歇性限產(chǎn)、強制退出產(chǎn)能等方式來施行環(huán)保。而更多地應采取罰款、排污費、可交易排污許可證、環(huán)境稅等市場化政策手段來控制污染物排放，讓企業(yè)有個退出調整的空間和時間。最近，政府特別叫停環(huán)保一刀切，禁止地方政府相關部門在環(huán)保執(zhí)法過程中采取盲目和過激行為，以避免對當?shù)厣a(chǎn)和生活造成困擾和利益損害。
第二，應停止城市環(huán)境排名，不搞環(huán)保錦標賽。在制定環(huán)保政策的時候，需要考慮到各地區(qū)發(fā)展的歷史路徑以及資源稟賦特點。應清醒地認識到，環(huán)境治理應該與經(jīng)濟發(fā)展階段相適應。
第三，環(huán)保部門應轉變政府職能。僅僅依靠運動式的巡視懲治，其實也可能是一種懶政的表現(xiàn)。環(huán)保部門應建立服務型政府的觀念，平衡短期和長遠目標，將更多的精力放在如何完善環(huán)境監(jiān)管和處罰機制，如何幫助企業(yè)提升技術水平和促進環(huán)保技術的應用上。
第四，環(huán)境治理需要制定長效機制。這個需要配套政策組合，改善環(huán)境主要依靠收入水平提高、經(jīng)濟結構調整、資源效率提高、技術進步等，這些影響因素都受能源價格驅動。通過設立環(huán)境標準和約束指標，以及能源價格改革來反映環(huán)境和能源資源成本，促使能源結構和經(jīng)濟結構調整、技術創(chuàng)新、提升廢物回收利用率等，從而有效引導對常規(guī)能源的替代和增強清潔能源技術的競爭力。
第五，現(xiàn)階段經(jīng)濟快速發(fā)展帶來的整體環(huán)境污染，很難快速用技術措施來消除和緩解。因此，除了從供應側進行環(huán)境治理，政策上還需要從消費側進行引導以改變消費方式，改變經(jīng)濟發(fā)展模式，推崇節(jié)能減排，真正有效治理環(huán)境。（作者系廈門大學中國能源政策研究院院長）
環(huán)保督查通過回頭看、公開曝光、約談政府部門負責人、搞城市環(huán)境質量排名等方式，給了地方政府很大的壓力。這也使地方政府開始下重手整治環(huán)境。但在這過程中，也存在手段粗放、過分依賴行政手段、搞一刀切等問題。比如，河北和山西的部分地區(qū)，為了擺脫環(huán)保排名靠后的現(xiàn)狀，紛紛對鋼鐵、水泥、焦炭等行業(yè)進行限產(chǎn)、限電等方式，同時制定了產(chǎn)能退出目標。部分地區(qū)甚至提出了“以鋼定焦”的產(chǎn)能限制措施。通過行政手段，短時間內的確見效比較快，但也會給國民經(jīng)濟發(fā)展帶來負面影響。
首先，短期內環(huán)保甚至能夠給部分地區(qū)帶來很大的收益。主要是由于產(chǎn)能受限，導致高耗能產(chǎn)品的價格暴漲。8月18日螺紋鋼期貨的價格達到4500元/噸，焦炭達到了2794元/噸，相比2016年初的低位，螺紋鋼漲幅超過200%，焦炭漲幅超過350%。在外部環(huán)境惡化、國內投資下滑的當下，高耗能產(chǎn)品價格的暴漲，是很不正常的現(xiàn)象。一方面，目前國際貿(mào)易形勢惡化，中國經(jīng)濟又處于去杠桿的階段，企業(yè)面臨的總需求不足，同時融資成本又高企。此時推升上游原材料成本，會使得中下游企業(yè)經(jīng)營更加困難，并加快產(chǎn)業(yè)向外轉移的速度。另一方面，表面上看由于價格上漲的幅度高于產(chǎn)量減少的幅度，部分地方政府和企業(yè)的短期收入上升了。但是在全球化分工的今天，供給的來源是多元化的。目前高耗能產(chǎn)業(yè)向東南亞和獨聯(lián)體國家轉移的趨勢就很明顯。不能回避的是，西北地區(qū)發(fā)展高耗能產(chǎn)業(yè)是有資源和產(chǎn)業(yè)鏈的比較優(yōu)勢的。
當然，并不是說環(huán)保不重要。只不過在制定和執(zhí)行環(huán)保政策的時候，應該更多地采用市場化的手段。政府應該明確自己能夠做什么，做不好什么。在制定目標時，也應尊重經(jīng)濟發(fā)展的基本規(guī)律。環(huán)保的代價是推高成本，但是考慮到環(huán)保本身具有正外部性，力度合適的環(huán)保政策是有益的。但是，采取限產(chǎn)、控制產(chǎn)能等模式，則會給經(jīng)濟帶來比較大的負面影響，甚至可能是向計劃經(jīng)濟的倒退。現(xiàn)實中，存在著更加合適的環(huán)保制度，比如征收資源稅、環(huán)境稅，拍賣可交易的排污許可證等。在這些制度下，企業(yè)會更有動力進行技術創(chuàng)新，在不影響生產(chǎn)的情況下，減少排放量。同時，需要認識到污染不是一天造成的，治理污染也是一個長期的過程。
因此，在制定環(huán)保政策的時候，應該給予企業(yè)充分的時間進行調整。需要認識到，中國目前仍然是一個發(fā)展中國家，與發(fā)達國家還存在很多的差距。工業(yè)化是后發(fā)國家實現(xiàn)趕超所不得不走的一步，因此在制定環(huán)境政策的時候，也應該與當前的發(fā)展水平相適應。雖然中國目前要進行增長的新舊動能的切換，但這并不意味著舊的產(chǎn)業(yè)就要停止發(fā)展。從經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律上看，產(chǎn)業(yè)升級并不是不要舊的產(chǎn)業(yè)，中國是一個大國，單單靠發(fā)展新經(jīng)濟沒有辦法解決就業(yè)問題，跨越式產(chǎn)業(yè)調整需要時間。更為現(xiàn)實的情況是新經(jīng)濟的增長動能快一些，傳統(tǒng)的行業(yè)則在滿足國民經(jīng)濟需求的前提下，發(fā)展得相對慢一點。
基于目前環(huán)保方面存在的問題，具體政策建議如下：
第一，政府應盡可能避免間歇性限產(chǎn)、強制退出產(chǎn)能等方式來施行環(huán)保。而更多地應采取罰款、排污費、可交易排污許可證、環(huán)境稅等市場化政策手段來控制污染物排放，讓企業(yè)有個退出調整的空間和時間。最近，政府特別叫停環(huán)保一刀切，禁止地方政府相關部門在環(huán)保執(zhí)法過程中采取盲目和過激行為，以避免對當?shù)厣a(chǎn)和生活造成困擾和利益損害。
第二，應停止城市環(huán)境排名，不搞環(huán)保錦標賽。在制定環(huán)保政策的時候，需要考慮到各地區(qū)發(fā)展的歷史路徑以及資源稟賦特點。應清醒地認識到，環(huán)境治理應該與經(jīng)濟發(fā)展階段相適應。
第三，環(huán)保部門應轉變政府職能。僅僅依靠運動式的巡視懲治，其實也可能是一種懶政的表現(xiàn)。環(huán)保部門應建立服務型政府的觀念，平衡短期和長遠目標，將更多的精力放在如何完善環(huán)境監(jiān)管和處罰機制，如何幫助企業(yè)提升技術水平和促進環(huán)保技術的應用上。
第四，環(huán)境治理需要制定長效機制。這個需要配套政策組合，改善環(huán)境主要依靠收入水平提高、經(jīng)濟結構調整、資源效率提高、技術進步等，這些影響因素都受能源價格驅動。通過設立環(huán)境標準和約束指標，以及能源價格改革來反映環(huán)境和能源資源成本，促使能源結構和經(jīng)濟結構調整、技術創(chuàng)新、提升廢物回收利用率等，從而有效引導對常規(guī)能源的替代和增強清潔能源技術的競爭力。
第五，現(xiàn)階段經(jīng)濟快速發(fā)展帶來的整體環(huán)境污染，很難快速用技術措施來消除和緩解。因此，除了從供應側進行環(huán)境治理，政策上還需要從消費側進行引導以改變消費方式，改變經(jīng)濟發(fā)展模式，推崇節(jié)能減排，真正有效治理環(huán)境。（作者系廈門大學中國能源政策研究院院長）
