財政部對十三屆全國人大三次會議第8605號建議的答復

財建函〔2020〕94號

溫樞剛代表：您提出的關于解決可再生能源電價補貼欠費問題的建議收悉，我們會同有關部門進行了認真研究，現答復如下：

按照《可再生能源法》的有關規定，我國自2006年起對可再生能源發電實行基于固定電價下的補貼政策，補貼資金來源是隨電價征收的可再生能源電價附加。2012年納入政府性基金管理以來，中央財政累計撥付補貼資金超過5000億元，有力支持我國可再生能源行業快速發展。截至2019年底，全國累計裝機風力發電2.1億千瓦，光伏發電2億千瓦，生物質發電2254萬千瓦，規模穩居世界第一，而且發電技術水平不斷提升，成本持續下降，為實現2020年我國非化石能源占一次能源消費總量比重的15%目標提供了堅實支撐。

但另一方面，由于可再生能源電價附加入不敷出，存在較大缺口，導致部分可再生能源發電企業未能及時獲得補貼，已經成為行業廣泛關心的重大問題。2019年下半年，全國人大常委會組織開展了可再生能源法執法檢查，指出補貼資金缺口產生并持續擴大的主要原因：一是2016年以后電價附加征收標準未及時調整，資金來源不足導致缺口逐步擴大；二是電價附加未依法嚴格征收，對自備電廠、地方電網用電長期未征或少征；三是一些地方規模管理失控，本地區裝機規模已遠超國家規劃確定的數量。除此之外，我們更要看到導致補貼資金缺口的背后有著更深層次的原因，即價格調整滯后于成本下降速度，使得價格和成本嚴重背離，刺激一些地方不顧現實情況，盲目核準、搶裝機、搶上網等問題突出，造成行業無序發展、過度投資。

一、關于采取多項措施解決貼拖欠問題的建議為了切實解決補貼拖欠問題，我部積極研究并會同相關部門開展了大量工作。今年1月，我部會同國家發展改革委、國家能源局聯合印發了《關于促進非水可再生能源發電健康發展的若干意見》（財建〔2020〕4號），同時修訂了《可再生能源電價附加資金管理辦法》（財建〔2020〕5號），對補貼機制進行了較大調整。一是新增項目從“敞口補貼”調整為“以收定支”。以新增補貼收入決定新增補貼項目規模，通過競價的方式充分發揮市場主體成本下降快的優勢。例如，新建陸上風電2020年最低指導價已下降到0.29元/千瓦時，在局部地區已低于煤電標桿電價，新建集中式光伏發電2020年最低指導價已下降到0.35元/千瓦時。新增項目開展補貼競價并且不再新欠，將充分保障企業投資收益，促進行業高質量發展。二是簡化補貼管理流程。國家不再發布可再生能源電價附加目錄，改由電網企業按要求及時向社會公開符合補貼條件的發電項目清單。根據《關于開展可再生能源發電補貼項目清單審核有關工作的通知》（財辦建〔2020〕6號），此前已公布的第1批至第7批補助目錄內項目，由電網企業審核后直接納入補貼清單，尚未納入補貼清單的項目通過國家可再生能源信息管理平臺進行申報。目前，國家電網公司、南方電網公司、內蒙古電網公司已陸續審核公布了第一階段補貼清單，部分經營范圍已審核發布第二階段補貼清單。補貼確權后，金融機構可按照市場化原則，通過合理安排信貸資金規模或進行資產證券化等方式，對發電項目給予融資支持，從而解決企業現金流緊張的問題。三是資金撥付優先保障重點項目。今年我們明確要求電網企業對光伏競價項目、光伏領跑基地等項目優先撥付補貼資金，減輕企業現金流壓力。

二、關于加強可再生能源電價附加征收的建議在我部牽頭印發《關于提高可再生能源發展基金征收標準等有關問題的通知》（財稅〔2016〕4號）中已經明確規定，企業自備電廠自發自用電量，以及大用戶與發電企業直接交易電量，均應納入基金征收范圍，各地不得擅自減免或緩征，對企業自備電廠以前年度欠繳基金要足額補征。另外，按照國務院關于非稅收入征管職責劃轉的相關要求，2019年1月1日起可再生能源發展基金征收職責已經劃轉至稅務部門，以前年度應繳未繳的也由稅務部門負責征繳入庫。劃轉調整后，將有利于增強可再生能源電價附加的征繳力度。國家發展改革委已多次調整可再生能源發展基金征收標準，在2006年7月、2008年7月、2009年11月、2011年12月、2013年9月、2015年12月先后6次電價調整中，分別規定可再生能源電價附加征收標準為每千瓦時0.1分、0.2分、0.4分、0.8分、1.5分、1.9分，提高了19倍。當前我國經濟下行壓力較大，減稅降費力度和規模不斷加大，暫不具備通過提高基金征收標準來解決缺口的時機和條件。當前，隨用戶電費征收的政府性基金和附加，除了可再生能源電價附加以外，主要還有農網還貸資金、國家重大水利工程建設基金、大中型水庫移民后期扶持基金等。其中，農網還貸資金主要用于支持電力企業農網改造升級，為相關省、市、自治區的農村電網改造貸款還本付息；國家重大水利工程建設基金主要用于支持南水北調工程建設，解決三峽工程后續問題，以及加強中西部地區重大水利工程建設；大中型水庫移民后期扶持基金主要用于改善水庫移民的生產生活條件。上述政府性基金和附加目前均有明確且較為重大的支出用途，因此暫時不宜取消或調整。

三、關于采取發行“可再生能源專項債”等措施解決補貼拖欠問題按照2019年9月4日召開的國務院常務會議相關要求，專項債不得用于土地儲備和房地產相關領域、債務置換以及可完全商業化運作的產業項目。我們鼓勵金融機構按照市場化原則，對列入補貼發電項目清單的企業予以支持，合理安排信貸資金規模，創新融資方式，加快推動資產證券化進程。

四、完善可再生能源發電產業配套稅收政策增值稅實行環環征收、道道抵扣的鏈條機制，其稅負由購銷環節的購買方負擔。可再生能源發電企業在銷售所發電量時發生的增值稅，由購買方電網企業負擔，如果在此環節暫緩征繳增值稅，將造成增值稅征繳鏈條缺失，電網企業無法對其銷售電量發生的增值稅進行抵扣。現行企業所得稅法實施條例規定，企業應納稅所得額的計算以權責發生制為原則，屬于當期的收入和費用，不論款項是否收付，均作為當期的收入和費用。政策主要考慮有以下幾方面：一是雖然補貼資金未實際到賬，但對于享受補貼的企業而言，在所發電量上網銷售時就擁有了補貼收入在未來得到兌付的權利，且補貼收入的金額是確定的；二是如果在電量銷售環節暫不繳納企業所得稅，改按收入實際到賬時再繳納，會在客觀上造成企業所得稅征繳的盲區，極大增加稅收核查的成本；三是稅法具有統一性和嚴肅性，補貼收入屬于收入的一種，難以針對某個特定行業或某種特定收入制定征收政策。

感謝您對可再生能源發電相關工作的關心和支持，歡迎再提寶貴意見。

聯系單位及電話：財政部經濟建設司010-68552977

財政部2020年9月9日