國家發(fā)改委、國家能源局前段時間聯(lián)合發(fā)布電改“9號文”首個配套文件《關于改善電力運行調(diào)節(jié)促進清潔能源多發(fā)滿發(fā)的指導意見》，明確鼓勵提高新能源發(fā)電的消納比例，隨后內(nèi)蒙古、湖北陸續(xù)出臺地方版可再生能源電力配額規(guī)定，業(yè)界期盼多時的國家層面“可再生能源發(fā)電配額制”也處在修訂完善階段。配額制政策的出臺，將會有效促進我國可再生能源電力的發(fā)展，并建立起有足夠保障力和可操作性的可再生能源電力消納政策措施。

促進消納是“中國特色”

當前，開發(fā)利用可再生能源已成為世界各國保障能源安全、應對氣候變化、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的共同選擇。從全球促進可再生能源發(fā)展的措施來看，主要分為三個方面：一是明確可再生能源在未來能源轉(zhuǎn)型中的地位，制定可再生能源發(fā)展戰(zhàn)略目標。二是制定支持可再生能源產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的經(jīng)濟激勵政策。三是制定強制性的可再生能源市場份額政策，即配額制。

配額制始于上世紀90年代，美國是全球最早實施可再生能源電力配額制的國家，英國也于2002年開始實施可再生能源義務（RO）制度。此外，澳大利亞、意大利、韓國和印度均實施了以規(guī)定強制性可再生能源電力市場份額為特征的配額制，而我國可再生能源電力配額制也出臺在即。

國外可再生能源配額制政策體系主要以電力市場為基礎，對參與市場競爭的電力供應商提出約束性的可再生能源電力配額要求，并通過綠色電力證書交易制度實現(xiàn)配額指標的流轉(zhuǎn)。可再生能源電力除了通過電力銷售獲得電價收入，還可以通過綠色證書交易獲得額外收入。從實施效果來看，配額制對可再生能源發(fā)展起到了重大推動作用，已證明是一種行之有效的促進可再生能源可持續(xù)發(fā)展的長效機制。

與國外不同，我國可再生能源電力跨區(qū)消納問題突出，因此我國配額制度建立的初衷并非可再生能源發(fā)展經(jīng)濟代價的疏導和分攤，而是解決可再生能源電力的消納問題。希望通過建立有足夠保障力和可操作性的具體措施，打通管理、機制和電力物理通道。解決的具體思路是通過對各省（區(qū)、市）電力消費提出強制性的可再生能源比例目標，使電力系統(tǒng)的運行機制、資源配置、運行區(qū)域為滿足比例目標而進行強制性調(diào)整，確保風電等可再生能源電力的市場消納，為可再生能源的持續(xù)性發(fā)展提供制度性保障。

跨區(qū)協(xié)調(diào)是“核心環(huán)節(jié)”

自2005年頒布實施《可再生能源法》，我國可再生能源發(fā)展的基本法律制度和政策框架初步確立，對加快推動我國可再生能源開發(fā)利用產(chǎn)生了積極影響，風電、太陽能發(fā)電等可再生能源產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展。但是隨著非水電可再生能源電力的大規(guī)模發(fā)展，可再生能源電力進一步發(fā)展的瓶頸，由過去技術裝備能力方面的約束，轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龊腕w制方面的制約，突出體現(xiàn)為當前風電等可再生能源電力電網(wǎng)接入和市場消納困難。

一方面，目前電網(wǎng)企業(yè)缺乏深入采取技術和管理措施接納更多可再生能源的外在動力，同時受制于發(fā)電指標的計劃管理，難以充分挖掘電力系統(tǒng)在促進可再生能源電力發(fā)展方面的潛力，可再生能源電力進一步規(guī)模化發(fā)展步履維艱。

另一方面，各地區(qū)對可再生能源重開發(fā)而輕市場，地方政府對可再生能源電力就地消納的工作不夠重視，且現(xiàn)有電力體制及機制難以獨立支撐可再生能源電力消納。

總而言之，要解決可再生能源電力發(fā)展的困境，需實現(xiàn)可再生能源電力在更大范圍內(nèi)的消納，擴大可再生能源電力調(diào)度運行涉及的電網(wǎng)區(qū)域范圍，這要求系統(tǒng)運行需與可再生能源發(fā)電的波動性相配合，其他電源的配置和運行方式也要與風電和太陽能發(fā)電的運行特點相適應。

為實現(xiàn)這個目標，國內(nèi)針對配額制的研究和探索已經(jīng)開展多年，作為重要的能源政策其制定背景和實施方式具有自身的特殊性。一方面是協(xié)調(diào)難度大。配額制的制定初衷是解決外送可再生能源電力的消納問題。而跨區(qū)可再生電力消納涉及到國家級電網(wǎng)企業(yè)和同等級消納區(qū)域政府之間的協(xié)調(diào)及協(xié)商。一定程度上增加了政策實施效果的不確定性和不可預見性。這與僅需單獨依靠區(qū)域自身強化管理、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、推進技術進步、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)即可實施完成的節(jié)能減排、能源“雙控”政策等不盡相同。另一方面是需要真實消納。配額制解決的是可再生電力物理電量的真實消納，因此需要電力的發(fā)、輸、配、用在同一時間完成，并且建立其間的物理網(wǎng)絡聯(lián)系。這與通過碳市場進行虛擬交易即可完成的碳減排義務也不相同。

實施迫在眉睫

實施可再生能源電力配額制是促進我國可再生能源進一步發(fā)展的必要措施，雖遇阻力，但迫在眉睫。目前已具備了實施可再生能源電力配額制的法律和政策基礎，實施的時機也已成熟，期望可再生能源電力配額制成為推動能源生產(chǎn)和消費革命的有效手段，進而起到“牽一發(fā)而動全身”的效果。

一是促使各省（自治區(qū)、直轄市）人民政府把完成可再生能源配額指標作為能源發(fā)展的重要約束條件，擴大可再生能源電力開發(fā)利用量，自覺抑制化石能源電力建設，切實調(diào)整能源生產(chǎn)和消費結(jié)構(gòu)。

二是促使電網(wǎng)企業(yè)把接入和消納可再生能源電力作為電網(wǎng)建設和運行的重要任務，積極擴大可再生能源電力的輸送消納區(qū)域。

三是推動可再生能源電力集中式與分布式同步發(fā)展，特別是能源消費量大的區(qū)域更加重視本地可再生能源及分布式能源發(fā)展，推動形成新型能源開發(fā)利用方式。

促進可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場消納的同時，應落實責任的劃分和指標的制定。其中各省人民政府承擔行政管理責任，電網(wǎng)企業(yè)承擔實施責任，二者的責任類型存在差異。責任與義務并行不悖，在規(guī)定責任的同時也賦予了相應的實施手段。人民政府負責制定實施方案，落實配套措施、發(fā)展市場的重任，指導電網(wǎng)企業(yè)發(fā)電企業(yè)、甚至是終端用戶統(tǒng)籌完成配額義務。

可再生能源電力配額制為地方政府根據(jù)自身資源、環(huán)境、經(jīng)濟、社會發(fā)展的實際狀況差異化發(fā)展本地可再生能源提供了制度保障。可再生能源發(fā)展和配套政策可自行確定，不搞一刀切。電網(wǎng)企業(yè)具體落實實施，對符合規(guī)定的全額消納，并配套輸配電設施建設。

各省（自治區(qū)、直轄市）人民政府需將可再生能源電力配額納入本地區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃和能源發(fā)展規(guī)劃并作為重要發(fā)展指標。鼓勵各地區(qū)制定超過基本指標的可再生能源開發(fā)利用目標。國家能源主管部門將配額指標完成情況，作為各省可再生能源發(fā)展規(guī)劃實施情況評估和年度項目建設計劃制定的重要依據(jù)。對于達到可再生能源電力配額先進指標的省（自治區(qū)、直轄市）和相應的電網(wǎng)企業(yè)，國家能源主管部門在可再生能源開發(fā)利用相關建設布局、示范項目、專項資金分配和電網(wǎng)建設資金投入等方面也需要給予必要的傾斜。

需防“自己請客別人買單”

配額指標的制定要根據(jù)各省（自治區(qū)、直轄市）電力需求，綜合考慮各地區(qū)可再生能源資源、電力消費、電力輸送、經(jīng)濟發(fā)展水平和調(diào)整能源結(jié)構(gòu)的緊迫性等因素，提出各省（自治區(qū)、直轄市）及相應電網(wǎng)企業(yè)服務區(qū)域的可再生能源電力配額指標。配額指標的制定分類也遵循幾條原則：一是本地資源充分開發(fā)和本地首先消納的原則；二是集中式與分布式并重、中東部和南方地區(qū)更多發(fā)展分布式的原則；三是跨區(qū)輸電盡可能多輸送可再生能源電量的原則；四是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)應增加地方財力投入的原則。

對此，可參考他國證書交易制度輔助配額指標的落實。對可再生能源電力的經(jīng)營者（含個人）按照非水電可再生能源發(fā)電量頒發(fā)可再生能源電力證書，作為對發(fā)電量的確認，證書所有人按市場機制進行交易。通過證書交易機制的建立，一是提供了一種市場化履約的手段；二是通過交易機制的建立，多元化籌措可再生能源發(fā)展資金，減緩國家可再生電力補貼資金需求壓力；三是通過證書流轉(zhuǎn)中的交易制度設計，確保可再生能源電力補貼資金的足額及時到位。

配額指標的制定應與可再生能源規(guī)劃、可再生能源中長期發(fā)展目標和國家非化石能源發(fā)展目標具有直接相關。在配額指標考核中，與控制能源消費總量、節(jié)能減排考核掛鉤，超過基本指標部分的可再生能源電力消費量不計入其能源消費的控制限額。同時，通過配額證書的交易機制，為將配額制證書交易納入碳市場交易、節(jié)能交易和污染物排放權交易提供了制度接口。

此外，對于可再生能源資源豐富區(qū)域，該類地區(qū)可再生能源電力發(fā)展超出本地實際消納能力，因此應率先承擔高的配額指標，避免出現(xiàn)“自己請客別人買單”的情況。

（作者系國家發(fā)改委能源研究所副研究員）