隨著世界經濟的快速發展，全球能源消耗呈爆發式增長，非可再生能源儲量正以每年150億噸標準煤的速度減少，能源的稀缺性使得能源問題已演變為世界各國的能源戰略問題。在當前形勢下，我國日益增長的能源消耗與不合理的能源消費方式和消費結構之間的矛盾越來越凸顯，突出表現為嚴重的環境污染與生態破壞。據國家氣候變化專家披露，北京空氣中PM2.5的2/3和溫室氣體的3/4來自化石燃料的燃燒。

2014年6月，習近平總書記提出“積極推動中國能源生產和消費革命”的重大命題，要求從能源消費革命、供給革命、技術革命、體制革命和國際合作等五個方面入手，緩解能源供需壓力，保障能源戰略安全。2015年11月，“十三五規劃綱要”發布，明確指出支持新能源產業發展，加快新能源領域核心技術突破。在優化能源結構和機制體制方面著重提出“提高非化石能源比重，推動煤炭等化石能源清潔高效利用”以及“改革能源體制，形成有效競爭的市場機制”的總體目標和總要求，將有力助推未來新能源產業的快速發展。2016年2月，國家能源局通過了《國家能源局2016年體制改革工作要點》，布局了全面深化改革過程中能源供給側的7項重點工作，明確了對于破解新常態下能源發展面臨的傳統能源產能過剩、可再生能源發展瓶頸制約、能源系統整體運行效率不高等突出問題。由此，本文就中國日趨嚴峻的能源供需矛盾，討論目前主要的能源政策方向與目標，針對能源行業市場失靈問題，提出中國未來能源政策創新選擇的建議。

中國目前的能源形勢

煤炭、石油和天然氣是中國傳統的三大支柱能源，其中煤炭資源儲量豐富，消耗量大，是中國的主體能源，也是保障能源安全的關鍵所在。伴隨經濟的快速發展，中國的能源消耗總量逐年上升。2014年能源消費量分別為2000年、2005年和2010年的2.90倍、1.63倍和1.18倍。不斷增長的能源消費總量使中國的能源供需缺口不斷擴大，近年來對外依存度上升較快，2012年已達到18.3%。

(一) 煤炭消費比重大，環境污染嚴重

在我國一次能源消費結構中，煤炭消費所占比重高達66%，油氣消費比重為23%，以風能、太陽能為代表的可再生清潔能源比重為11%，而全球一次能源消費結構中，煤炭占比30%，油氣占比56%。中國煤炭資源在開發利用過程中的低效和污染問題亟待解決。

1.開采、加工轉換和儲運及終端利用過程中的損失和浪費驚人。據統計，我國煤炭利用效率僅為36.3%，比發達國家低約10%。普遍存在煤礦開采方式粗放，回采率低等問題，導致煤炭資源及其伴生礦的浪費。同時深加工技術、流通加工(如洗煤、配煤)及綜合利用等方面也亟待給予重點扶持。

2.使用過程的環境損害大。煤炭燃燒產生大量的污染物質，如SO2和NOx及煙塵等。全國煙塵排放量的70%、SO2排放量的85%、NOx的67%、CO2的80%皆來自于燃煤，煤炭燃燒過程是中國最大的空氣污染源。

在煤炭的消費結構中，電力用煤比例最大，2012年占煤炭消費量50.6%。在當前環境成本未實現內部化的情況下，煤電的競爭優勢明顯。但隨著國家對環境污染的管理力度不斷加強，煤電企業的環境治理成本也將不斷提升。根據國家最新公布的NOx排放標準，燃煤電廠必須在前后端同時加裝脫硝裝置才能有效達到國家排放標準要求，煤電價格機制將借此得到完善，進而使煤電的競爭優勢逐漸被削弱。

(二)油氣資源供需缺口大，對外依存度高

1.中國的石油消費量近10年間保持著穩步增長，2014年國內的原油消耗量已突破5億噸。導致原油供需缺口持續擴大，由2005年的1.44億噸增加至2014年的2.98億噸，10年間增長了2.1倍，石油對外依存度也由2005年的43.81%，增至2014年的58.66%，導致國家能源安全處于險局。

2.由于受經濟發展和環境保護拉動，特別是受霧霾天氣治理影響，全國多個省份加快煤改氣進程，中國的天然氣剛性需求快速增長，2014年中國天然氣表觀消費量已增至1930億立方米。由于現有天然氣抽采能力無法與需求的快速增長相匹配，同時非常規油氣資源的開發尚未形成規模，使得天然氣對外依存度由2007年的5.7%激增至2014年的32.2%，供需失衡問題突出。

中國的油氣資源供需缺口大，對外依存度高，特別是石油，海上運輸安全風險大，跨境油氣管道安全運行難以保障，國際能源市場的價格波動進一步增大了國內能源供應的難度，中國的能源安全形勢異常嚴峻。 

(三) 新能源產業尚不成熟，市場競爭力弱

與傳統能源相比，新能源發電以其可再生性和環境友好性，在中國電力結構中所占比重越來越大。預計到2030年，中國可再生能源發電在電力結構中的比重將達到40%。

1.中國風能資源儲量巨大，分布區域相對廣泛，加之具有基地建設周期短等優點，在中國乃至世界新能源發電領域均占據主導地位。截至2014年，全國累計風電并網裝機容量達96370兆瓦，預計到2030年，中國風力發電量將達到5億千瓦。伴隨風機制造技術的提升和風力發電機組國產化率的提高，以及風電產生和消納系統匹配度的升級，風電的價格優勢也將逐漸顯現出來，屆時其競爭力將得到進一步增強。

2.太陽能作為世界上最豐富的能源，其發電技術是大規模發展可再生能源的主要方向，2014年中國太陽能全口徑發電容量為2652萬千瓦。盡管經過了大規模的技術攻關過程，但其成本電價依然居高不下，保持在0.8元/度左右，導致光伏發電目前依然屬資本密集型產業，在電力市場，甚至是新能源電力市場缺乏價格競爭力。

3.核電具有清潔和單位燃料產能量巨大等特點，使其在新能源發電中占據價格優勢。但受福島核泄漏事件影響，世界各國的核電產業均面臨巨大的民意壓力，加之技術、監管漏洞等因素，核電發展面臨諸多阻滯。眾多發達國家已對核電發展叫停或放緩，而中國等發展中國家由于能源壓力仍主張開發利用核電。

4.中國是農業大國，生物質資源極其豐富，數量巨大。但由于其分布的分散性和能量密度低等特點，利用難度較大，多作為非商品能源在農村地區廣泛使用，規模化和產業化發展進程緩慢。

新能源的開發與利用在目前的技術條件下，存在生產利用成本偏高、產業鏈有待于進一步調整和完善、電力產生和消納不匹配等問題，市場競爭力相對于傳統的火力發電較弱。目前，其運營主要依靠國家指令性手段進行調控，同時依賴國家資金投入維持其基本收益。

中國能源革命的市場驅動政策分析

(一)煤炭高效清潔利用市場驅動政策

煤炭資源在中國的能源生產與消費革命中具有核心戰略地位，實現煤炭清潔高效利用是中國能源安全的基本要求。近年來，中國雖大力推進煤炭的清潔高效利用技術，但仍面臨市場驅動乏力的狀況。為此，中國通過出臺環境保護政策和措施，不斷加強政府引導，促進煤炭生產端對煤炭進行洗選和提質加工，積極發展現代化煤化工產業，力求最大限度提高煤炭綜合利用率;促進消費端積極進行煤電機組的節能減排升級改造，針對不同污染源加裝高效率脫硫除塵及脫硝設施，可持續利用煤炭的國家政策借此得到不斷完善。

2014年，國務院辦公廳印發《能源發展戰略行動計劃(2014—2020)》，其中，推動煤炭清潔高效開發利用居于五大戰略任務之首。緊隨其后，相關職能部門發布了如下文件：《煤電節能減排升級與改造行動計劃(2014—2020年)》，對煤炭發電的供電煤耗、污染排放、規劃比重等做出具體要求及限制;《促進煤炭安全綠色開發和清潔高效利用的意見》，對煤炭開發的科學規劃和綠色開采，煤炭利用提質增效、污染減排等方面提出具體要求;《煤炭清潔高效利用行動計劃(2015—2020年)》，從煤炭產業的生產加工、裝備制造、終端消費提出了針對性的戰略要求，主要包括提高能源裝備水平、提高產煤質量、推動煤炭高效利用模式發展、發揮區域優勢條件創新利用煤炭。

在當前中國經濟發展由高速增長轉入中高速增長的新常態，經濟發展向低能源依賴度方向轉變，能源利用向清潔化方向發展的新形勢下，中國政府對煤炭產業的引導、煤炭企業應對市場變化的策略，都應該符合當期的經濟能源現狀。政府應充分考慮各階段用煤主體的特點，進而制定具有階段性特征的、適應經濟社會要求的梯度戰略規劃。戰略目標的實現關鍵在于建立行業參與者主動遵守的引導政策，建立利好驅動強的市場推進機制。當前，應從煤炭消費量最大的電力熱力生產和供應業、石油加工煉焦及核燃料加工業、黑色金屬冶煉及壓延加工業、化學原料及化學制品制造業等行業入手，認真分析行業用能特點，制定煤炭使用效率提升計劃。

(二)非常規油氣資源開發利用政策

當前全球經濟復蘇緩慢，世界油氣市場格局正在重構，各國紛紛致力于非常規油氣資源的開發利用。未來幾年中國油氣市場面臨重大轉折，石油需求保持低位增長，天然氣增速相對下降，或將出現供大于求，油氣市場化改革將迎來最佳機遇期。

美國能源局(EIA)預測數據顯示，我國頁巖氣的技術可采儲量巨大，占全球預測總量的15.3%，居世界第。近年來，中國連續出臺《關于頁巖氣勘察開采和監督管理有關工作的通知》《十二五頁巖氣發展規劃》《頁巖氣產業政策》等文件，明確了“十三五”期間中央關于頁巖氣的財政補貼政策，從產業監管、示范區建設、技術、市場與運輸、節約與環保、產業支持等方面做出了規定，積極引導頁巖氣市場的健康發展。

中國的天然氣利用政策堅持以產定需，按優先類、允許類、限制類、禁止類，對天然氣的利用領域和順序進行了明確的要求和規定;對供需平衡、利用規劃、高效節約、安全穩供、完善價格機制等做出了戰略性指導。在天然氣基礎設施建設與運營方面，也出臺了專門的管理辦法。一方面中國國內油氣資源不足，另一方面未形成健康的市場競爭機制，因而中國的油氣利用革命需要開源節流，建立安全穩定的進口渠道，開發利用生物質油氣，規范引導市場機制形成，使用高效節能技術。

(三) 產業節能降耗迫在眉睫，新能源發展模式亟待創新

面對嚴峻的能源環境形勢，開發利用新能源，使用節能技術，加強企業節能管理，是能源革命的重要措施。中國設立了較為嚴格的前置能效準入制度，但后置監督管理不足，實際節能效果不明顯。采用節能技術的經濟性孱弱，其市場驅動不足。新能源的開發利用具有良好的環境與資源效益，但其現階段的成本過高，產生和消納不匹配，導致新能源企業運營主要依靠國家財稅支持來支撐，與替代產品的比價關系扭曲。《國家能源局2016年體制改革工作要點》提出，將著力解決棄水、棄風、棄光等問題，發展風電、光伏、生物質能、地熱能以就近消納為主，推動新能源供給側結構性改革。新能源技術的突破、新能源市場競爭的形成，需要創新變革其運營模式，建立傳統能源與新能源可形成競爭的市場機制。

中國未來能源市場政策創新選擇的建議

(一)提高能效、改善用能結構

確立安全發展的最高原則，穩步開發利用核電。引導形成考慮資源消耗和環境影響的能源價格機制和電力價格機制。以煤炭清潔安全高效利用為核心，以非常規油氣開發利用為重點，以促進可再生能源發電為戰略目標，以節能降耗為產業發展基準。結合資產所有者、用戶和監管機構的利益，持續地綜合實施能源效率標準、績效評價、能源標簽計劃和激勵活動。出臺用能方式變革政策，引導清潔能源利用的普適方式形成。提高整個工業部門的認知，鼓勵消費者持續關注提高能源效率。

(二)動員更廣泛的行業參與能源市場

為能源市場提供清晰的政策和監管。滿足開展更多的研發支持私營行業創新的需求。決策者和行業之間開展可靠而強有力的對話，制定監管框架來支持有彈性的我國能源系統。部署試點項目或指定變革性的監管框架來支持可再生能源利用率的提高、智能電網的發展及電動汽車的拓展等，將越來越多的行業納入能源市場，不斷推動我國能源革命的進程。

(三)建立“發展權”交易市場，增強能源革命的市場驅動

以能效提高、環境改善、資源節約為衡量指標，建立涉及煤炭、油氣、新能源的“發展權”交易市場。本文中“發展權”取意“可持續發展的權利”，以煤炭的國家平均能效、環境影響、資源耗竭等指標為基準值。在基準值的基礎上，核算煤炭、油氣、風電、太陽能發電等各類型能源產品的三項指標的增量絕對值，負效應定為負值，正效應定為正值，單位計為DR(developmentrights，發展權)。計算單位正效應值與基準值的相對比例，進而以該相對比例與煤炭價格的乘積為單位“發展權”定價，稱之為標準價。正“發展權”按標準價賣出，負“發展權”則必須購入正“發展權”。建立各類機構及個人皆可進入的發展權交易市場，實現能源革命的強力市場驅動。