2016年、2017年至今，為了扶持光伏產(chǎn)業(yè)，化解其發(fā)展過程中遇到的困難，國家能源局等管理部門不僅啟動了“領(lǐng)跑者計劃”以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新，還出臺了“綠色電力證書”，以及遏制“棄光限電”的一系列新政，為光伏產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，特別是為光伏發(fā)電項目收益率，提供了政策保障。

而據(jù)《證券日報》記者了解，越來越多的光伏企業(yè)也對外表達(dá)了將通過技術(shù)創(chuàng)新，盡早實現(xiàn)平價上網(wǎng)的意愿。尤其是產(chǎn)業(yè)第一梯隊中的數(shù)家企業(yè)，都已明確規(guī)劃了實現(xiàn)平價上網(wǎng)的具體時間表，并承諾最終將不再依靠補貼。

但與此同時，仍然有一些因素，困擾著產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，其中，關(guān)于光伏項目用地管理，就是飽受詬病的一項。

日前，《證券日報》記者獲悉，這一問題，已被一份由全國政協(xié)委員朱共山編寫的題為《關(guān)于理順光伏項目用地管理、土地稅費等相關(guān)問題的建議》的提案反映到了全國政協(xié)十二屆五次會議，并提出了相應(yīng)建議。而截至目前，該提案已獲得了31名政協(xié)委員的聯(lián)名支持。

應(yīng)統(tǒng)一耕地占用稅、土地使用稅

“在實際的項目開發(fā)過程中，絕大多數(shù)的地區(qū)都要求光伏、風(fēng)電等項目建設(shè)占用農(nóng)用地，必須辦理轉(zhuǎn)建設(shè)用地手續(xù)。”一位不愿具名的業(yè)內(nèi)人士向《證券日報》記者介紹，“工業(yè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)為60元/平方米，即4萬元/畝。這是非常高的成本”。

除了土地成本外，光伏項目開發(fā)還存在一系列不確定因素，可能影響其收益率。比如，“根據(jù)《耕地占用稅暫行條例》的規(guī)定，‘人均耕地不超過1畝的，單位稅額為每平方米10元-50元’，以此類推，根據(jù)當(dāng)?shù)厝司加懈孛娣e，所征收的耕地占用稅均有1倍-5倍的稅額，具體適用稅額由各地在規(guī)定的稅額幅度內(nèi)自行確定，各地稅務(wù)部門具有5倍的調(diào)整空間”。

而根據(jù)《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》的規(guī)定，城鎮(zhèn)土地使用稅采用有幅度差別定額稅率：大城市1.5元-30元;中等城市1.2元-24元;小城市0.9元-18元;縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)0.6元-12元，也就是說，各地稅務(wù)部門在規(guī)定的稅額幅度內(nèi)自行確定稅率，可以調(diào)整的空間達(dá)到了20倍。

“各省(區(qū)、市)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，自由裁量權(quán)較大，而這會造成光伏電站投資企業(yè)難以把控投資風(fēng)險，企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)過重、造成投資效益下滑，嚴(yán)重影響光伏發(fā)電項目投資積極性。”上述人士算了一筆賬，“按二類光照地區(qū)10MW并網(wǎng)項目計算，繳納土地使用稅之后，相當(dāng)于電價下降了每度0.015元到0.29元不等，對項目收益影響非常大”。

“邊補貼邊征稅”不利盡早平價上網(wǎng)

事實上，隨著光伏發(fā)電成本的逐步降低，這種利用“光生伏特效應(yīng)”將照射在光伏板表面的太陽光直接轉(zhuǎn)化為電流來實現(xiàn)發(fā)電的技術(shù)，已不僅僅用于建設(shè)集中式地面電站，而是被應(yīng)用在了如分布式光伏、建筑光伏一體化、農(nóng)光互補、漁光互補等越來越多的領(lǐng)域。

接受《證券日報》采訪的全國政協(xié)委員朱共山坦言，自己做為全球太陽能(14.640, 0.27, 1.88%)理事會和亞洲光伏產(chǎn)業(yè)協(xié)會的主席，有機會多方聽取光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的問題，

朱共山向記者介紹，有關(guān)“光伏、風(fēng)力發(fā)電等項目建設(shè)占用農(nóng)用地的，所有用地部分均應(yīng)按建設(shè)用地管理”的規(guī)定，是國土資源部下發(fā)《國土資規(guī)〔2015〕5號文》。但現(xiàn)實情況是，“光伏發(fā)電項目與建筑產(chǎn)業(yè)及其他產(chǎn)業(yè)用地不同，光伏組件依靠鋼支架支撐，利用地表空間來鋪設(shè)光伏組件進(jìn)行發(fā)電，通常光伏發(fā)電項目中光伏組件最低點離地高度在0.5米—1米之間，在最新型的農(nóng)光互補、漁光項目里，光伏組件最低離地(水面)點高度在2米以上，不改變原有土地類型，對土地沒有形成‘占用’。建設(shè)光伏發(fā)電項目不會破壞土地，也不會形成永久性用地，組件陣列下面空間仍可以進(jìn)行農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)生產(chǎn)，正常種植水稻、玉米、梨樹、果樹、茶樹、油料牡丹等經(jīng)濟作物，完全不影響正常農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和漁業(yè)養(yǎng)殖，尤其適合喜陰作物的生長(遮陽)。是多能互補，多產(chǎn)業(yè)融合的，提高土地綜合利用，提高單位面積經(jīng)濟產(chǎn)出的重要形式和載體。光伏組件對于干旱和半干旱地區(qū)涵養(yǎng)水土，減少增發(fā)量有積極作用。青海格爾木地區(qū)，在建設(shè)光伏發(fā)電園區(qū)后，地表植被增長，生態(tài)恢復(fù)顯著，為此格爾木地區(qū)特意出臺優(yōu)惠政策，減免光伏發(fā)電項目耕地占用稅。”

“且事實證明，在不改變土地性質(zhì)和功能現(xiàn)狀的情況下，現(xiàn)有農(nóng)林產(chǎn)業(yè)結(jié)合光伏發(fā)電對提高土地綜合利用率、發(fā)展現(xiàn)代高效農(nóng)林業(yè)、增加農(nóng)民收入方面均有著積極的促進(jìn)作用。當(dāng)前很多地區(qū)存在土地性質(zhì)劃為一般農(nóng)林用地，但實際不能耕種、利用率低等問題;而部分可耕種但經(jīng)常遭遇干旱、洪澇等自然災(zāi)害的一般農(nóng)林用地也同樣存在利用率低、不能保障農(nóng)林業(yè)發(fā)展等現(xiàn)實問題。在這些利用價值不高的一般農(nóng)林用地上發(fā)展光伏發(fā)電，既不改變土地性質(zhì)和面貌，又能通過租金、發(fā)電收入等方式增加農(nóng)民收入，提高土地利用率，理應(yīng)鼓勵放開光伏項目使用一般農(nóng)林用地，而非限制。”

“政府部門對國土資源的管理范圍的維度劃分，國土資源分別由國土、地質(zhì)、水利、氣象、林業(yè)、旅游、交通、軍事等政府部門或有權(quán)機構(gòu)進(jìn)行行政管轄。目前國土管理部門和林業(yè)管理部門尚未實現(xiàn)‘一張圖’管理，所以針對同一地塊的‘土地性質(zhì)’，需要向兩個政府部門核實確認(rèn)。”朱共山進(jìn)一步介紹，“有些土地國土部門給出‘未利用地’，但林業(yè)部門給出的是‘林地’，政府部門間管理范圍劃分和各部門對土地的界定標(biāo)準(zhǔn)不同，管理界限存在交叉，給企業(yè)投資建設(shè)光伏發(fā)電項目帶來困擾。 ”

“另外，從土地規(guī)劃、用途管制等角度，土地還被劃分為基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、風(fēng)景旅游用地區(qū)、生態(tài)環(huán)境安全控制區(qū)、重點森林保護(hù)區(qū)、自然與文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)等特殊區(qū)域。企業(yè)在向國土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等部門溝通確認(rèn)“土地性質(zhì)”的同時，還要從規(guī)劃、用途管制角度進(jìn)行再次確認(rèn)，使得項目投資開發(fā)周期延長。國土資源缺乏統(tǒng)一管理和標(biāo)準(zhǔn)界定，亟待解決。”

“我認(rèn)為，光伏發(fā)電項目用地中除辦公用房、升壓站、廠區(qū)路面硬化用地屬于建設(shè)用地外，其他光伏組件陣列，不改變原有土地類型，對土地沒有進(jìn)行破壞，不能按照建設(shè)用地管理。”朱共山表示。