美國新政府會不會退出《巴黎協定》，近期已經成為全球氣候治理領域最受輿論關注的問題。


3月16日，白宮對外公布了名為《美國優先：讓美國再次偉大的預算綱要》的2018財年聯邦政府預算綱要報告。3月28日，特朗普總統簽署《推動能源獨立和經濟增長的總統行政命令》，表明特朗普執政團隊已將其能源和氣候理念轉化成了聯邦政府的行動。一方面，大幅削減與氣候政策和科研項目相關的預算（其中EPA的預算削減超過31%），甚至包括執行多年、口碑甚好的“能源之星”計劃和先進能源研究計劃（ARPA-E），并停止向綠色氣候資金（GCF）提供資助；另一方面，要求直接撤銷之前與氣候變化相關的4項總統行政命令、立即對《清潔電力計劃》相關條款進行審查、解散由白宮經濟顧問委員會與管理預算辦公室召集的溫室氣體社會成本機構間工作組（IWG）等。

特朗普政府執政還不到百日，當年的“奧巴馬氣候新政”已被美國聯邦政府徹底“刪除”。

4月底5月初，特朗普政府接連召開有關《巴黎協定》的專門會議，征詢幕僚和法律顧問建議。從傳出的信息分析，專門會議傾向于美國退出《巴黎協定》。從白宮宣布的時間表看，特朗普很可能在短期內做出是否退出的最終決定。

美國會否真的退出《巴黎協定》，甚至退出《聯合國氣候變化框架公約》？美國的“國家自主貢獻”還能否如期實施？沒有美國的“全球氣候治理3.0時代”會怎樣？對這些問題，需要作出實事求是的判斷。

美國能源和氣候政策的走向

美國新政府能源新政的主要立足點是產業、貿易和就業。

早在2016年5月的競選演講中，特朗普就談到了在他上任首日公布的《美國優先能源計劃》，核心思想是回歸化石能源和推進能源獨立。包括降低能源成本、盡量使用本土能源，減少對外石油依存度；取消對美國能源工業有害的不必要政策，廢除《氣候行動計劃》等；推進頁巖油氣革命，包括取消針對頁巖氣和清潔煤在開采、使用方面的限制等，并利用這些收入投資道路、學校、橋梁等公共和基礎設施重建；重振煤炭工業，大力發展清潔煤技術；推動與海灣國家建立新型正面的能源關系；能源政策將考慮環境效益，以保護清潔的空氣和水、保護自然棲息地和自然資源為優先選項。

該計劃背后的邏輯和動機也比較清晰，即認為美國經濟復興的關鍵舉措應該是制造業回歸和基礎設施建設投資。而這兩項行動勢必要以更低的能源成本、更寬松的環境管制為“依托”，也勢必增加化石能源消費和溫室氣體排放。

上述的總統行政命令是在20名煤炭工人的見證下簽署的，足見其釋放的“高碳信號”。而在競選期間或以往的關系網絡中，與其達成利益共識的也是這些高碳行業。這些產業產能投資大、一般成本低、見效快，確實是短期拉動經濟增長的主要手段。

必須看到，美國退出《巴黎協定》在技術上可行但政治影響巨大且深遠。

歷史上，美國積極參與談判并推動達成多邊協議，而最終不予批準的情況不在少數。據統計，過去200年間簽署而未批準的條約多達400余項，仍擱置在參議院日程上的未批準條約29項。比如《生物多樣性公約》《聯合國海洋法公約》《全面禁止核試驗條約》等，甚至包括2001年拒絕簽署的《京都議定書》。所以，此次并非各締約方第一次陪美國“玩”這個游戲。

在退出方式上，美國實際上有三個選項：一是修改或廢止國內政策，停止向發展中國家提供資金支持，并考慮提交新的、力度較小的“國家自主貢獻”目標。這是目前看最“優”的情景，大部分“倒行”政策都已經宣布或執行，所產生的國際影響最小，后任者還能重新提高力度。

二是正式退出《巴黎協定》，重新啟動“雙軌制”或以觀察員身份參與協定的后續談判。根據《巴黎協定》第二十八條，這需要耗費總共四年的時間，這對聯合國這種多邊機制的傷害是顯而易見的。《巴黎協定》采取自下而上的模式，鼓勵各國自主決定貢獻，沒有實際法律約束力。當時之所以達成此共識就是為了照顧美國的國情，是遷就美國國內政治后妥協的產物。如果退出，那就意味著美國國內矛盾的再次外化，也將對傘形集團國家做出不好的示范。比如之前加拿大、日本、澳大利亞也陸續跟隨美國退出《京都議定書》。同時，也會對其他締約方的信心產生極大影響。

三是直接退出《聯合國氣候變化框架公約》。根據公約第二十五條，這僅需要一年的時間，是“去氣候化”最為便捷的方式。但這可能對聯合國主渠道下的全球氣候治理進程造成毀滅性的打擊，讓國際社會27年的努力付諸東流。

“去氣候化”

影響美實施國家自主貢獻

美國國內特別是兩黨之間一直未就氣候變化問題達成共識。受政治體制的掣肘和影響，美國一直缺乏有關氣候變化的旗艦法律。客觀地講，奧巴馬政府“氣候遺產”也并不豐厚。

盡管近年來美國溫室氣體排放已進入下降通道，但現有政策仍不足以支撐實現貢獻目標。在考慮和不考慮土地利用、土地利用變化和森林（LULUCF）的情況下，2015年美國溫室氣體排放相對2005年已分別下降11%和10%。但僅僅依賴現有政策，美國仍不足以實現其到2020年下降17%和到2025年下降26%～28%的戰略目標。

在現有政策情景下，考慮高碳匯和低碳匯潛力，2020年相對2005年可分別下降16.0%和13.9%，2025年則可分別下降15.9%和11.7%，距離目標均有一定差距。特別是對2025年自主貢獻目標而言，包括《清潔電力計劃》在內的已宣布但未實施政策，以及其他額外政策均是必不可少的，否則排放將有可能出現波動和反彈。

當前隨著新政府“去氣候化”進程持續發酵，美國諸多氣候政策面臨存續風險，但風險程度存在差異。大體上可以分為五類，其中二三類屬于中危政策、四五類屬于高危政策。

一是已制訂且不容易使用國會審查法（CRA）進行廢止的政策。此類政策受影響的風險較低，主要是一些經過廣泛協商的能效政策，以及不受聯邦政策管轄的地方政策。如中央空調和熱泵能效標準、加州政府提出的2030年相對1990年排放下降40%的目標等。

二是已制訂但適用于國會審查法進行廢止的政策。此類政策受影響的風險適中，包括大多數能效政策以及HFC減排政策。特朗普政府可利用國會審查法拒絕批準2016年6月13日后實施的聯邦政策。

三是雖不廢止但可通過寬松執法來影響實施效果的政策。此類政策受影響的風險適中，包括第二階段的中重型汽車油耗和排放標準（CAFE）等。特朗普政府雖然可能不會通過立法程序命令廢止，但可通過降低懲罰力度或者給予相關企業更長遵約時間的方式，來降低政策的執行效力。

四是可通過法院判決使政策失效。此類政策受影響的風險很高，包括《清潔電力計劃》、石油和天然氣甲烷排放的性能標準等，特朗普政府已明確表示反對此類政策，擱置暫緩實施并通過環保署出臺修正政策也是選項。

五是奧巴馬政府僅提出意向但尚未完成擬議的政策。此類政策受影響的風險同樣很高，隨著政府相關職能部門的更替，這些提議很可能將不了了之。

種種跡象顯示，美國實施“國家自主貢獻”將面臨嚴峻挑戰。研究表明，“倒行政策”將有可能使美國溫室氣體排放出現反彈。

根據國家氣候戰略中心的預測，在剔除上述中、高危政策選項的情況下，如果能實現高碳匯潛力，那么美國至2025年僅能實現溫室氣體排放下降17.4%，距離下降26%～28%的國家自主貢獻目標相去甚遠。多家研究機構也給出了類似的分析結果。如果考慮新增制造業和基礎設施投資帶來的新排放源，以及能源結構改善的停滯甚至惡化，那么美國的溫室氣體排放有可能重新走上反彈通道，此前的努力將化為烏有。

對全球氣候治理雙重影響

一方面，特朗普政府拒絕履行其向發展中國家提供氣候資金支持和向綠色氣候基金注資，有可能極大挫傷全球低碳投資的信心。

根據第二次氣候變化兩年報的統計，美國2010～2015年間每年由國會批準向發展中國家提供的資金支持約為15億美元。如果算上發展援助和出口信貸，則總支持規模約為每年26億美元。從目前每年超過3000億美元的清潔能源投資和7000億美元的氣候融資規模看，這一數量無疑是杯水車薪。即便是與發達國家承諾的每年1000億美元的長期資金支持相比，也非常有限。

而真正的影響還不在于出資本身，而是市場投資的信心。根據彭博新能源財經（BNEF）的最新統計，受政策不確定性的影響和拖累，2016年全球清潔能源領域的總投資額較2015年下降18%，綠色投資的估值和回報都受到較大影響。此外，美國目前已向綠色氣候基金注資的10億美元占到了其現有資金規模（24.2億）的40%，若其拒絕履行剩余20億美元的注資承諾，后續其比例將會下降到6.4%左右。

另一方面，預計美國2025年增加的溫室氣體排放量為5億～6億噸CO2當量，尚不足以對全球長期目標的實現產生顛覆性影響。因此，如果特朗普政府理性權衡退出《巴黎協定》的成本和效益，最終放棄退出，即便美國無法實現“國家自主貢獻”目標，也仍不失為好的選項。

特朗普否定氣候政策的主要出發點在于保護產業和貿易競爭力、提振經濟和就業，說服其放棄退出《巴黎協定》的主要動力也可能主要來自產業界。目前從經濟角度看，美國的可再生能源、天然氣發電的價格已經逼近甚至低于煤電，重新振興煤炭產業的經濟激勵已沒有那么顯著。而且從就業來看，根據最新的《美國能源就業報告》，2016年美國太陽能發電行業雇用了37.78萬名從業者，而同期化石能源發電業雇用的從業者僅為18.71萬人，發展新能源產業能帶動的社會效應并不比化石能源遜色。

當前，美國能源轉型的市場趨勢已基本形成，且對可再生能源發展至關重要的聯邦稅收減免政策——可再生能源發電稅收抵免（PTC）和聯邦商業能源投資稅收抵免（ITC），已在去年獲得國會批準延期，有效期將持續到特朗普總統本屆任期結束，即使共和黨控制下的國會對此也很難顛覆。美國很多州、高科技企業巨擘甚至包括部分傳統能源企業，都表達了繼續支持控制溫室氣體排放和發展可再生能源的意愿。

“全球氣候治理3.0時代”新特征

對于美國新政府上臺后在氣候問題上的一系列言論和行動，歐盟、基礎四國、小島國等都通過聲明或官方渠道表達了對《巴黎協定》的支持及對美國退出的擔憂。雖然部分國家反復倡議，但最終二十國集團（G20）財長和央行行長會議、七國集團（G7）等都未就氣候變化達成共識。美國的“去氣候化”行為已經蔓延至全球治理的主要議事平臺。沒有美國的“全球氣候治理3.0時代”正呈現出新的復雜特征。

面臨逆全球化等復雜國際局勢，全球氣候治理可能進入一個低潮周期，領導力將發生進一步更迭或分化。

自2007年巴厘會議以來，盡管有些波折，但總體而言，全球氣候治理正在走上非對抗的、合作共贏的正軌。政府、企業、公民社會等各方的力量正在凝聚，共同分享綠色轉型效益新格局正在逐步形成。

但隨著特朗普政府在應對氣候變化問題上的倒退，以及國際氣候秩序和格局的不斷演化，全球氣候治理正在邁入一個新的時期，一個既不同于1992年《聯合國氣候變化框架公約》初創時的美歐主導、南北分立的格局，也不同于2001年美國拒絕簽署《京都議定書》后的歐盟接棒的躊躇，以及2009年哥本哈根氣候大會時的歐盟乏力、均勢破裂的尷尬。隨著全球氣候治理領域的領導力不斷更迭，國際社會對治理模式變革以及中國引領未來進程充滿期待。

參與全球氣候治理的主體日趨多樣化。城市、企業、公民社會等非國家主體正在發揮積極的作用。

以往的全球氣候治理主要由各國政府驅動，締約方在聯合國框架下的國際談判進程中制定責任分配以及國際合作的相關方案。隨著科學和政治進程的推動，低碳技術和產業的持續發展，應對氣候變化的經濟社會效益正在得到多方的認可。近年來，在各國政府的積極推動和支持下，不同層面的應對氣候變化的國際合作蓬勃發展。多雙邊氣候資金機制的建立，北美、歐洲碳交易市場的聯接，中美氣候合作框架下的“中國達峰先鋒城市聯盟”（APPC）等行動，以靈活多樣的形式，為實現氣候目標作出貢獻。

值得一提的是，私營部門在應對氣候變化方面表現突出，極大推動了技術創新和產業發展。如由比爾·蓋茨牽頭，來自全球頂級科技、互聯網公司、工業集團和投資集團的商界領袖，包括杰夫·貝佐斯、馬克·扎克伯格、馬云、潘石屹、沈南鵬等，共同成立了“能源突破聯盟”(BEC)，共同推動清潔能源技術的發展。隨著參與主體更加多元化，所呈現的應對氣候變化的內容和模式也將更加豐富。

全球氣候治理從聚焦政治共識轉向對技術細節和落實承諾的關注，自下而上的模式更具有包容性。

《巴黎協定》自2016年11月4日生效后，全球氣候治理的焦點也轉向了實施機制細則的談判和承諾落實上。涉及到“國家自主貢獻”更新、透明度框架、全球盤點、市場與非市場機制、減緩、適應、資金、技術、能力建設等相關安排，這需要各方在技術細節方面進行深入細致的磋商以達成共識，實施“國家自主貢獻”的進展也將成為各方關注的焦點；此外，目標是否有雄心、行動是否有力度，都將成為影響締約方在全球氣候治理中話語權和影響力的重要因素。

《巴黎協定》提出了長期的、相對明確的奮斗目標，并鼓勵各方最大程度地參與，同時考慮到對各締約方主權和利益的保護。特別是履約和遵約機制上強調“專家式”的透明、非對抗、非懲罰的特性，體現了談判的妥協藝術和務實主義，這使得《巴黎協定》下的一國“國家自主貢獻”的實施，并不受他國不作為的影響。同時，美國地位的重要性也因其年排放占比份額下降而有所減弱。但從當前全球治理的局勢看，如果少了美國的參與，《巴黎協定》預期必然大不如前。

（作者為國家發展改革委氣候戰略中心：柴麒敏、傅莎、祁悅、樊星、徐華清）