2018年5月31日，國家發展改革委、財政部、國家能源局發布了《關于 2018年光伏發電有關事項的通知》(發改能源[2018]823號,下稱“《通知》”)。《通知》對普通光伏電站建設(集中式光伏電站)和分布式光伏項目建設的建設規模指標、補貼政策、定價政策做出了新的規定。《通知》的出臺對光伏行業造成巨大震動，不僅在電價上確定“兩下調”原則，同時對光伏建設規模進行了縮減。

本文以“5.31”新政為時間節點，主要從建設規模指標、補貼政策及上網電價等方面簡要介紹新政對普通光伏電站和分布式光伏建設項目的影響。

一、普通光伏電站(集中式光伏電站)

1.建設規模指標及補貼政策

在《通知》發布前，各省、市普通光伏電站的建設規模，需按照國家能源局發布的《2017-2020年光伏電站新增建設規模方案》(下稱“《規模方案》”)執行，其中北京、天津、上海、福建、重慶、西藏、海南7個省(區、市)未設定建設規模指標上限，可自行管理本區域光伏電站建設規模，根據本地區能源規劃、市場消納等條件有序建設。

《通知》對于普通光伏電站的建設規模做出了新的規定：“根據行業發展實際，暫不安排2018年普通光伏電站建設規模。在國家未下發文件啟動普通電站建設工作前，各地不得以任何形式安排需國家補貼的普通電站建設。”換言之，在《通知》發布后，2018年各地將暫不分配需要中央財政補貼的普通光伏電站建設規模，即使是在《規模方案》中未設定指標上限的省(區、市)也沒有享受中央補貼的普通光伏電站建設規模(西藏除外)。《通知》出臺后，《規模方案》中與《通知》不符的部分應以《通知》為準。考慮到《通知》的追溯既往效力的不確定性，各地方根據屆時有效的《規模方案》已經下發的指標，特別是已經開始建設甚至投運的電站是否會作廢還有待監管部門進一步確認。不過，《通知》也明確指出，對于不需要國家補貼的光伏發電項目，各地可根據實際情況、消納能力，自行安排建設。

國家對普通光伏電站的補貼方式為：光伏發電上網電價高出燃煤機組標桿上網電價(含脫硫、脫硝、除塵)部分通過國家可再生能源發展基金予以補貼。 但按照《通知》關于建設規模的規定，在2018年5月31日之后獲得備案的普通光伏電站，國家將不再給予財政補貼。

《通知》鼓勵各地根據各自實際出臺政策支持光伏產業發展，根據接網消納條件和相關要求自行安排各類不需要國家補貼的光伏發電項目。

2.上網電價

在《通知》發布之前，按照國家發改委發布的《國家發展改革委關于2018年光伏發電項目價格政策的通知》(發改價格規[2017]2196號，下稱“2196號文”)的規定，2018年1月1日之后投運的普通光伏電站標桿上網電價，Ⅰ類、Ⅱ類、Ⅲ類資源區標桿上網電價分別調整為每千瓦時0.55元、0.65元、0.75元(含稅)。

《通知》發布后，新投運的光伏電站標桿上網電價每千瓦時統一降低0.05元;即，I類、II類、III類資源區標桿上網電價分別調整為每千瓦時0.5元、0.6元、0.7元(含稅)。但據中國光伏行業協會的消息，對于2017年及之前獲得指標的地面電站，如在2018年6月30日之前建成并網，仍將享受2017年0.65元、0.75元、0.85元/千瓦時的標桿電價。上述信息還有待發改部門及能源局正式確認。

除降低標桿上網電價外，為了推進市場化資源配置和市場定價，在2016年國家發展改革委、國家能源局出臺《關于完善光伏發電規模管理和實行競爭方式配置項目的指導意見》(發改能源[2016]1163號，下稱“1163號文”)的基礎上，《通知》還規定所有普通光伏電站均須通過競爭性招標方式確定項目業主，且招標確定的價格不得高于降價后的標桿上網電價。

二、分布式光伏項目

1.建設規模指標及補貼政策

根據1163號文，利用固定建筑物屋頂、墻面及附屬場所建設的光伏發電項目以及全部自發自用的地面光伏電站項目不受年度規模限制，各地區可隨時受理項目備案，項目投產后即納入國家可再生能源發電補貼范圍。

《國家能源局關于可再生能源發展“十三五”規劃實施的指導意見》(國能發新能[2017]31號)中也規定，對屋頂光伏以及建立市場化交易機制就近消納的2萬千瓦以下光伏電站等分布式項目，市場主體在符合技術條件和市場規則的情況下自主建設。

但《通知》對2018年分布式光伏電站的建設總規模設置了上限：“今年安排1000萬千瓦左右規模用于支持分布式光伏項目建設。考慮今年分布式光伏已建情況，明確各地5月31日(含)前并網的分布式光伏發電項目納入國家認可的規模管理范圍，未納入國家認可規模管理范圍的項目，由地方依法予以支持。” 2018年5月31日之前并網的項目基本已達10GW，因此5月31日之前已備案但沒有并網的分布式電站項目需等待納入2019年的補貼規模或地方出臺補貼政策。

按照《通知》的規定，2018年5月31日(含)之前并網的分布式光伏發電項目為納入國家認可的規模管理范圍(10GW)，屬于享受2018年補貼的范圍，而2018年5月31日之后并網的分布式光伏發電項目不享受2018年國家光伏補貼，只能等待獲得2019年的光伏補貼指標。同時《通知》鼓勵各地出臺政策支持不需要國家補貼的光伏發電項目。

2.上網電價

根據2196號文，2018年1月1日以后投運的、采用“自發自用、余量上網”模式的分布式光伏發電項目，全電量度電補貼標準為每千瓦時0.37元(含稅)。采用“全額上網”模式的分布式光伏發電項目按所在資源區光伏電站(普通電站)價格執行。

而自《通知》公布之日起，新投運的、采用“自發自用、余電上網”模式的分布式光伏發電項目，全電量度電補貼標準降低0.05元，即補貼標準調整由每千瓦時0.37元調整為每千瓦時0.32元(含稅)。采用“全額上網”模式的分布式光伏發電項目依舊按所在資源區光伏電站(普通電站)價格執行。分布式光伏發電項目自用電量免收隨電價征收的各類政府性基金及附加、系統備用容量費和其他相關并網服務費。

三、對投資者的挑戰

“5.31”新政堪稱光伏行業史上最嚴厲的調控政策。《通知》的重點是限規模、限指標、降補貼。該政策將給光伏行業的投資者帶來很大困難和不確定性：

(1)2018年5月31日之后獲得備案的普通光伏電站將不能獲得國家給予的財政補貼;

(2)2018年6月30日之后建成并網的2017年(或之前年度)指標普通光伏電站將適用更低的標桿電價;

(3)2018年5月31日之前已備案未并網的分布式電站項目需等待納入2019年的補貼規模或地方出臺補貼政策;

(4)2018年5月31日之后建成并網的“自發自用、余電上網”模式分布式光伏發電項目將適用更低的財政補貼。

這些挑戰將在光伏行業形成新一輪洗牌，有利于緩解棄光限電、產能過剩問題，減小國家光伏補貼的缺口，優化光伏項目的規模結構，從而提高光伏企業競爭力，最終實現光伏行業由政策驅動逐步轉向市場自發驅動，完成從做大向做強的轉化。

此外，投資者也可以考慮其它可行的商業模式，比如在進行充分的經濟測算的前提下將“全額上網”模式的分布式光伏發電項目轉為“自發自用、余電上網”模式，或者暫時放棄綠地項目的建設，轉而考慮收購存量電站等。