中國與中亞能源合作具有戰略互補性，在石油貿易、油氣資源勘探開發、油氣產品加工技術領域皆具有廣闊的戰略前景。目前，中國與中亞國家在油氣資源貿易、油氣田勘探開發、油氣工程技術服務、油氣煉化項目承包等已形成了廣泛的合作，合作形式和合作內容靈活多樣。

　　

　　從能源貿易情況來看，因能源稟賦差異，中國從各國進口的側重點并不相同。天然氣在中亞向中國的國際能源供給中所占的比重較高，2015年中亞天然氣進口量占中國總進口量的87.36%，石油進口量占中國總進口量不足1.5%。天然氣主要從哈薩克斯坦、土庫曼斯坦和烏茲別克斯坦三國進口，石油進口主要來自哈薩克斯坦。油氣供給采用“以管道運輸為主，公路、鐵路運輸為輔”的供給模式。總體而言，中亞對中國石油出口的依賴程度要高于中國對中亞能源的進口依賴度。

　　

　　從合作內容多樣性與合作深度的國別差異來看，哈薩克斯坦是中國石油公司進入時間最早，油氣合作開發時間最長，范圍最廣，獲得勘探開發權與輸出工程技術服務最多的國家。土庫曼斯坦次之。隨著中國與土庫曼斯坦天然氣管道的建設，中國也加強了與土庫曼斯坦在天然氣技術服務領域的合作。中國在烏茲別克斯坦的油氣技術服務，也已經從出口石油設備零配件以及提供物探、鉆井、測井等發展到提升老油井采收率等油氣工程技術領域。中國與中亞國家全方位、大規模、高層次的能源合作，不僅將改變亞洲的能源格局，也將對世界能源格局產生極為深遠的影響。

　　

　　然而，當前我國在“一帶一路”倡議實施過程中，政府部門和石油企業在向中亞地區從“能源全產業鏈合作”向“區域經濟全領域合作”轉進時，仍面臨著復雜的能源政治和法律制度風險。首先，中亞地區的能源地緣政治復雜，圍繞能源資源開發和油氣管道走向，各種政治力量展開了尖銳復雜的較量。中俄美三國在中亞地區開展了激烈的能源博弈，決定著中亞地區國際能源合作格局的戰略走向。歐盟、伊朗、土耳其、日本、韓國和印度等國家和地區也以不同渠道和方式插手中亞地區事務，力圖影響中亞地區的發展和走勢，增加了中國在中亞進行能源合作的地緣政治風險。其次，中亞國家內部還存在資源爭端與政治矛盾、資源民族主義抬頭和極端勢力和分裂主義尚存等風險，對于中國企業與能源戰略安全的威脅不可小覷。第三，中亞地區還存在一系列法律制度風險，如國際能源合作制度缺乏整體性與系統性、能源合作受政治體系干預和影響大、國際能源投資法律和政策缺乏可持續性、中國與中亞能源合作條約與協定具有模糊性、投資爭端解決模式對國際能源投資的保護力度偏低等。

　　

　　與俄羅斯和美國相比，中國參與中亞地區能源合作的制度化建設程度差距較大，在能源秩序中的地位和作用與中國的國家實力還不相稱。作為崛起的發展中大國，中亞地區是中國實施“一帶一路”倡議的關鍵地區，中國在中亞地區的能源布局涉及整個戰略能否順利拓展。因此，未來中國應積極構建系統的能源政策保障機制，防范中亞能源制度的復雜性和碎片化所引發的能源合作風險，推動不同能源合作主體的協調與共贏，促成專業性、針對性、利益共生性的多邊能源合作機制，加強政府為主導的多邊能源會話，組建能源咨詢服務和能源信息平臺，極力推動上合組織框架下的能源俱樂部的建設。同時，應推動能源合作主體和能源合作模式的多樣化，優化參與中亞地區能源合作的企業結構，創新中亞能源合作的運營模式，組建能源投資的戰略聯盟進行聯合開發，加強能源勘探開發與深加工技術貿易，推動中亞能源的就地轉化，探索建立能源產業合作示范區和能源聯合儲備機制。創新與中亞國家能源合作的金融政策，加快制定能源統一價格機制，推動人民幣作為中亞能源貿易的結算貨幣，建立區域稅收協調機制，加強多種形式的金融合作和資本融入。在上合組織框架下，推動現有能源政策與雙邊協議的修訂完善，并逐步建立全方位海外能源投資保險制度。

　　

　　

　　推動建立務實高效的多邊能源合作機制。國際經驗表明，構建務實高效的區域多邊能源合作機制能夠有效維護地區能源安全，使參與國受益。目前，中亞相關國際能源合作的框架和協議多為原則性的，尚缺乏實質的能源合作框架。未來應在“一帶一路”倡議的基本框架下，加強上合組織能源合作協商，形成具有實際意義和約束力的多邊能源合作機制。在推動與中亞地區能源合作的過程中，充分考慮俄羅斯、美國等大國在中亞地區的能源利益和經濟滲透力，制定涉及能源出口國、過境國和進口國等不同利益主體的多邊合作框架，形成維護共同利益的能源命運共同體。

　　

　　加強以政府為主導的多邊能源會話機制。考慮到目前我國的能源現狀、雙邊合作的困難及中亞地區復雜的能源地緣政治等因素，應從戰略視角加強多邊能源對話的能力，協調中哈、中土、中烏、中吉、中塔等能源合作的機構，設立專門針對中亞地區的多邊能源對話機制，參與多邊能源會話機制的各國應分享各國的能源信息，加深彼此之間的政治信任，以保證達成的多邊能源合作的實用性和穩定性。

　　

　　組建能源咨詢服務機構和能源信息平臺。建立專業的能源咨詢服務機構和廣泛參與的能源信息平臺是當前中亞能源合作亟須解決的問題。應著手建立由各國能源技術、能源戰略、能源經濟、法律、企業管理、信息等領域專家組成的半獨立能源咨詢機構，強調專家學者和咨詢顧問等非政府人員在能源決策服務中的專業性和獨立性。在此基礎上建立廣泛而具有針對性的能源合作信息平臺，及時實現信息共享，消除信息不對稱，節約交易成本，提高能源合作的效率，降低能源合作風險。

　　

　　極力推動上合組織框架下能源俱樂部建設。2013 年比什凱克上合組織成員國會議中，習近平主席進一步提出“成立能源俱樂部，建立穩定供求關系，確保能源安全”的主張，得到與會各國的支持。但是，目前來看在上合組織框架下建立能源俱樂部面臨著一系列困難，建設多邊能源合作機制尚不成熟。盡管俄羅斯有意愿并且可以接納中國在中亞的戰略利益，但是俄羅斯一向堅持在多邊能源合作機制中占有主導權、不愿意接受其他國家或組織主導的強烈主張，會使中國參與構建上合能源俱樂部的不確定性增大。如何權衡中國和俄羅斯之間的政治與經濟博弈，是推進上合組織能源俱樂部的關鍵。

　　

　　推動能源合作主體與能源合作模式多元化

　　

　　優化參與中亞地區能源合作的企業結構。當前中國主要以國有能源企業作為主體參與中亞各國的能源事務。能源作為一種戰略資源，國有企業的海外經濟活動通常會被貼上國家行為的標簽，會引起中亞國家政府與民眾的擔憂，甚至引發資源民族主義帶來的資產征收風險。同時，國有企業官僚體系復雜，決策過程較長、合作方式單一、靈活性不足的缺點會在海外能源合作競爭中削弱中國能源企業的競爭力。未來在鞏固已有的國有企業搭建的能源合作平臺的基礎上，應積極鼓勵中小能源企業參與中亞地區能源合作，加強國有企業和民營企業的協作，建立“走出去”產業聯盟，與東道國當地政府和民眾建立長期穩定、相互信賴的經濟伙伴關系，降低能源合作的政治色彩，防范中亞國家的資源民族主義傾向。

　　

　　組建能源投資戰略聯盟進行聯合開發。中國在中亞油氣資源開發中，必須充分重視國際石油公司競爭的外在風險和資源民族主義的內部風險。與中亞國家政府和國家石油公司組建戰略聯盟，采用參股方式分享能源資產，尋求一種溫和的接近石油開采勘探權利中心的合作模式，是降低資源民族主義風險，規避資源民族主義對外國資產的抵制，提高對抗西方國際石油巨頭的綜合競爭力的有效途徑。同時，與中亞國家石油公司組建戰略聯盟，能夠在一定程度上避免對所在國的能源數量、質量、分布、開發利用現狀以及潛力等缺乏認識，對當地的法律、政策、人文、經濟、監管體制等缺乏了解而導致的各種自然、人文風險。

　　

　　加強能源勘探開發與深加工技術貿易。一方面，中國可以充分發揮勘探技術優勢，在油田和天然氣田的勘探與開發的工程、能源基礎設施建設和維護、能源產品加工 “交鑰匙工程”等方面加強技術貿易服務。另一方面，中國應該在合適的時機與中亞國家簽訂類似技術援助計劃或技術貿易服務合同，幫助其提升能源全產業鏈技術，從根本上推進中亞國家能源工業的現代化，進而推動礦山機械設備等中國優勢制造業在中亞實現本土化轉化，嵌入其能源勘探開發的核心領域。

　　

　　創新與中亞能源合作項目的運營模式。應該充分借鑒國際先進的合作模式，深化與政府和中亞各國不同運營主體的合作平臺，如可采用BOT（建設-經營-轉讓）、PPP（政府和社會資本合作）等模式。利用中國政策性銀行的產業投資基金進行“工程承包+融資+運營”等合作方式，加強對能源富集區塊資源的勘探開發合作，將合作鏈條向能源產業下游延伸，并強化在能源技術服務領域以及能源裝備制造領域的合作。除此之外，中國還可提升與中亞國家在物流、貿易、金融、勞務輸出和管理等生產性服務業合作的深度和廣度。擴大國際投資范圍，深化經貿合作的深度和廣度，強化“經貿-油氣”一體化的合作模式，通過推進次區域經濟合作將中國與中亞各國油氣資源的合作推向更穩定的發展方向。

　　

　　加快能源就地轉化與建立聯合儲備機制

　　

　　突出屬地性質，加快能源的就地加工轉化。中國石油企業在中亞地區尋購油氣資產、通過股權交易“鎖定”資源，以獲取大量海外權益油的做法招致廣泛的非議。隨著中國油氣公司的規模化和國際化，加強國際投資的屬地化管理迫在眉睫。《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》指出，要“推進能源資源就地就近加工轉化合作，形成能源資源合作上下游一體化產業鏈”。中國石油企業需從東道國自身的社會發展需要出發，提高能源投資和服務的本地嵌入性，使項目合作成為建設利益共同體的引擎。

　　

　　探索共建域外能源產業合作示范區。在對中亞國家進行完整投資環境評價的基礎上，選擇政治環境穩定、法律環境較為公正透明、基礎設施相對完整的區域，建設能源工業園區、能源技術合作園區等各類能源產業合作示范區，共同參與常規能源、非常規能源和新能源技術的共同研發與創新，推動上下游企業聯合研發、生產和制造，實現示范區內能源生產和技術“溢出效應”，提升我國與中亞能源合作的影響力，形成中國與中亞國家能源合作的“飛地”。

　　

　　建立跨區域能源聯合儲備機制。探索建立跨區域的能源聯合儲備機制符合中國能源戰略發展的長遠需求，也是中國與中亞國家深化能源安全的重要內容。構建跨國能源儲備機制有利于穩定東道國長期的能源供給，減少由于戰爭、極端事件、國際政治形勢變化等而帶來的沖擊，有利于供給國規避能源市場價格波動的影響，確保長期的石油和天然氣收益。跨區域能源聯合儲備，并不局限于雙邊合作，中國可在中亞地區與哈薩克斯坦、土庫曼斯坦和烏茲別克斯坦實行聯合能源儲備，必要時可同時協調三國的跨國儲備，以最大程度保證中亞各國的能源收益和中國能源穩定攻擊。

　　

　　創新與中亞國際能源合作的金融政策

　　

　　加快與中亞國家協商能源統一價格機制。目前我國與中亞國家的能源合作項目通常采用先確定能源供應量，然后通過后續談判確定能源價格。各國能源合作項目中的價格確定沒有統一的機制，能源價格中包含了較多的政治因素并波動頻繁。在綜合考慮運輸距離、能源合作的穩定性、不同國家管道維護的難度和成本等方面的差別后，應加快與中亞國家協商能源統一價格。

　　

　　推動人民幣作為中亞能源貿易結算貨幣。采用人民幣作為中國與中亞國家能源合作的結算貨幣，既有利于規避匯率風險，也能夠提高雙方能源合作的便利性。中國應積極與中亞國家簽訂以人民幣進行能源貿易結算的合作協議，共同制定中國-中亞金融貨幣合作的長期戰略。未來可考慮將中亞國家納入人民幣國際化試點地區，通過貨幣互換的形式，將人民幣固定為能源貿易和能源投資的結算貨幣。加強政府間交流，增強政治互信，是推動人民幣作為中亞地區能源貿易結算貨幣的關鍵。

　　

　　建立中國與中亞國家區域稅收協調機制。能源合作涉及的投資規模和利稅規模較大，稅收政策的差異對跨國能源合作有重要影響。建立區域稅收協調機制是協調國家間稅收政策差異的重要手段。循序漸進推進與中亞地區的再能源合作和能源投資等方面的稅收協調機制，對在跨國能源合作的重點基礎設施項目，通過返稅、補貼、貼息等方式，降低能源合作成本，增加雙方企業合作積極性。

　　

　　加強中亞能源金融合作與資本融入。金融與資本滲透能極大促進中國與中亞之間建立長效的利益共享機制，維護長期戰略合作關系。目前，國開行、進出口銀行是參與中亞地區能源合作的主要金融機構，主要采取“貸款換資源”的方式鎖定風險。未來應積極轉變國開行和進出口銀行等政策性銀行的角色，加強與中亞各國金融機構的合作，在增強能源企業融資能力的同時，防范跨國投資風險，帶動與中亞國家的能源產業合作。鼓勵絲路基金設立中亞能源基礎設施投資的專項基金，將投資重點集中在中亞優質能源資產的投資領域。同時，可鼓勵有條件的大型企業集團通過吸收國際資本和國內民營資本為中國與中亞國家的能源合作提供融資支持。

　　

　　推動能源合作條約與協議的修訂和完善

　　

　　加快現有雙邊投資協定（BIT）的修訂。BIT是保護中國在中亞能源投資的重要法律淵源，也是國際投資爭端解決中心機制（ISCID）在審查爭端時的重要法律依據。目前中國與中亞國家的BIT大多簽訂于20世紀90年代，只有中國與烏茲別克斯坦之間的BIT于2010年重新簽訂。21世紀世界資本流動與能源投資環境都發生了深刻的變化，20世紀末期簽訂的BIT無法為中國投資者提供充足、全面的保護。當前，中國推行的“一帶一路”倡議受到中亞各國的廣泛支持，為中國與中亞各國BIT的重新修訂提供了契機。中國與哈薩克斯坦、土庫曼斯坦等國的BIT可參考中烏2010年BIT相關條款，甚至可參考中美BIT談判相關內容，加快協商與中亞BIT主要條款的修改。

　　

　　在上合框架下修訂能源投資準入規定。通過清單羅列的方式，在一攬子協議中規定了國際投資的準入問題是世貿組織的通用做法。目前中亞國家中的吉爾吉斯斯坦（1998年）、塔吉克斯坦（2013年）和哈薩克斯坦（2015年）是世貿組織的成員國，而土庫曼斯坦和烏茲別克斯坦并非世貿組織成員國，不受規制。參考世界各國投資保護協定的締約實踐，在BIT中規定投資準入范圍的意義不大，準入范圍多在多邊協議中加以規定。上合組織作為目前中國與中亞合作的最主要的國際組織，應考慮在上合組織的多邊投資條約中約定投資準入的例外條款，通過多邊協定盡可能明晰中國投資主體在中亞進行能源投資的政策前景。

　　

　　建立海外能源投資保險制度。能源行業投資屬于資本密集型投資，牽扯的投資規模巨大，商業保險尤為重要。截至目前，中國尚未建立相對完整的海外投資的保險制度，也沒有專門的海外投資保險機構與專門的海外投資保險法。針對未來與中亞國家進行長期能源合作，中國有必要借鑒西方國家的海外保險體系建設經驗，逐步探索建設海外投資保險體系，完善我國海外投資的法律體系，培育專業的國際能源投資保險機構，最大限度地保障海外資產安全。

　　

　　（作者單位：中國科學院地理科學與資源研究所）