政策力推下，全社會有望形成共同參與可再生能源電力消納的氛圍，進一步提高我國可再生能源電力的利用水平。

2020年3月，國家發改委和國家能源局聯合印發了《省級可再生能源電力消納保障實施方案編制大綱的通知》（以下簡稱《大綱》），這是繼去年5月印發《關于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》（以下簡稱《通知》）之后的又一個推動可再生能源發展、保障可再生能源電力消納的政策文件。該《大綱》規定了省級行政區域內承擔可再生能源電力消納責任的市場主體，明確了消納責任的履行、考核、任務分工等內容，將推進我國可再生能源電力消納機制盡快落地。

政策體系漸成

近年來，在能源革命戰略的指引下，我國可再生能源保持快速發展。截至2019年年底，全國可再生能源發電裝機容量達7.94億千瓦，較2015年年底增長了65.4%；2019年，全國可再生能源發電量達2.04萬億千瓦時，較2015年增長了50%。為促進可再生能源電力消納，國家出臺了一系列措施，棄電量、棄電率逐步下降。2019年，全國可再生能源棄電量約515億千瓦時，同比下降約395億千瓦時。“三棄”（棄風、棄光、棄水）現象雖有所好轉，但形勢依然不容樂觀，2019年“三棄”總量相當于舍棄了超過1/2個三峽電站的發電量（2019年三峽電站發電量為969億千瓦時），消納仍有相當大的提升空間，且隨著可再生能源滲透率的提高，電力消納壓力將進一步凸顯。隨著未來幾年可再生能源平價上網的推廣和財政補貼的退出，如何從機制上保證可再生能源穩定發展面臨很大挑戰。

為解決可再生能源發展面臨的問題，國家出臺了多項政策文件加以引導。2019年5月，國家發改委印發《通知》，明確了按照“規劃導向，分區設定”的原則來確定各省（自治區、直轄市）可再生能源電力消納責任權重，即可再生能源電量占全社會用電量的比重要達到多少，并且根據重大可再生能源發電項目和輸電通道建設情況按年度動態調整。省級能源主管部門按照“區域統籌，保障落實”的原則，將所需消納的可再生能源電量分解至省內的供售電公司和電力用戶，并監督考核完成情況。今年3月發布的《大綱》進一步明確了管理機制和任務分工，并為省級能源主管部門編制本地區的具體實施方案提供了參考模板。《通知》明確了可再生能源電力消納保障機制的整體思路，《大綱》推動了保障機制的落地實施，兩個文件一脈相承，共同建立了促進可再生能源電力消納的機制，有利于調動全社會的力量共同推動可再生能源的開發利用，為能源轉型發展做出積極貢獻。

如何履行涉及多方

《通知》和《大綱》共同確立的可再生能源電力消納保障機制可以從市場主體的劃分、消納責任權重的分配、消納責任的履行方式以及可再生能源電力消納的組織四個方面來分析。

從承擔可再生能源電力消納責任的市場主體來看，可以分為兩類。第一類是供售電企業，主要包含省級電網企業、省屬地方電網企業、各類直接向電力用戶供（售）電的企業、獨立售電公司以及擁有配電網運營權的售電公司。無論是電網企業，還是售電企業，都是承擔一個批發轉零售的角色，并不直接消耗電力。但是接受它們服務的電力零售用戶并沒有能力選擇自己所用電量的電源構成，所以由第一類市場主體代表電力零售用戶通過購買可再生能源電力來完成消納責任。第二類是有選擇權的電力用戶，主要包含通過電力批發市場購電的電力用戶和擁有自備電廠的企業，這類市場主體有能力自己選擇用電來源，從而可以主動地完成消納責任。這兩類市場主體的劃分，既考慮了我國當前電力體制的實際情況，同時也實現了由全社會電力用戶共同承擔可再生能源電力消納的責任，體現了消納機制的公平性。

從可再生能源電力消納責任的權重分配來看，包括兩個指標和兩個層面。兩個指標是指“可再生能源發電總量消納責任權重”和“非水電可再生能源發電消納責任權重”，分別對全部可再生能源電力消納量和非水電可再生能源電力消納量進行考核。主要是考慮到水電發電量受不同年份來水影響波動較大，分兩個指標進行考核可以避免對風電、太陽能發電等電力消納造成影響。兩個層面是指省級總量和省內分解兩個層面，首先確定省級層面的消納責任權重，然后再在省內各個市場主體之間進行分配。省級消納責任權重主要是國務院主管部門、各省級能源主管部門根據各省自發、凈輸入可再生能源發電量和全社會用電量共同確定。各省級能源主管部門，根據市場主體的實際售電量或用電量，將省級責任權重在市場主體之間進行分配。從《大綱》給出的方案編制模板來看，各省級能源主管部門可以對省內電網企業、售電企業、通過電力市場購電的用戶以及擁有自備電廠的企業制定不同的消納責任權重。因為不同市場主體購買可再生能源電力的能力有所不同，例如電網企業由于承擔著全額收購可再生能源保障性年利用小時數內發電量的責任，而通過市場化購電的用電企業只能購買可再生能源保障性收購電量以外的市場交易電量，有可能導致不同市場主體承擔不同的消納責任權重。當然，實際情況還需各省級能源主管部門結合自身特點在本省的實施方案中加以明確。

從市場主體完成可再生能源電力消納量的途徑來看，可以分為兩種方式。第一種為直接消費可再生能源電力的方式，包括直接購買可再生能源電力和自發自用可再生能源電力，按照實際交易結算電量和自發自用電量計入市場主體的消納量。第二種為間接購買等價物的方式，包括購買其他市場主體的超額消納量或者可再生能源發電企業的綠證，交易后的超額消納量或綠證對應的電量計入購買方的消納量。將可再生能源與綠證交易進行銜接，是此《大綱》關于可再生能源消納保障機制的一大亮點，可以有效推動綠證交易制度的實施。雖然早在2017年國家就出臺了綠證交易制度，但是由于此前一直是自愿購買，沒有強制性約束，根據綠證認購平臺（.cn/）數據計算,綠證的交易量僅占核發量的0.14%，遠未形成規模化市場。此《大綱》明確提出，市場主體可以通過購買綠證來抵消未能完成的可再生能源電力消納量，以綠證為紐帶將可再生能源電力約束性消納與可再生能源發電補貼聯系起來，有望激發綠證交易市場，幫助可再生能源發電企業回流資金。根據《關于促進非水可再生能源發電健康發展的若干意見》，自2021年1月1日起，可再生能源發電企業將全面通過綠證交易獲得收入替代財政補貼。值得注意的是，由于購買綠證和購買其他市場主體的超額消納量是兩種可以互相替代的方式，因此超額消納量和綠證兩者的交易價格會實現一種動態平衡。而且隨著非水可再生能源發電成本逐步下降，綠證價格也將逐步走低。

從可再生能源電力消納的組織來看，主要涉及能源主管部門、交易機構、企業三類機構。國務院能源主管部門負責確定并考核各省的消納責任權重，省級能源主管部門負責本省省內市場主體消納責任權重的分配、考核以及對可再生能源消納保障機制的落實進行監督。電力交易機構負責組織可再生能源電力的交易以及超額消納量的交易，綠證交易機構則負責組織綠證的交易。除電網企業外的售電企業、有選擇權的用電企業等作為承擔消納責任的市場主體，負責在交易機構按照規定注冊賬戶并履行消納責任。而電網企業除了履行消納責任外，還承擔著配合政府部門組織經營區內市場主體完成消納責任權重的任務。這里的組織任務包括了對經營區內承擔消納責任權重的市場主體的用（售）電量進行準確計量和上報，以及對于全額保障性收購的可再生能源電量，扣除非經營性用戶用電和非市場化用電量對應的消納責任后，剩余部分在經營區內市場主體之間進行分配等工作。

更需統籌完善

《通知》和《大綱》的出臺，明確了政府、交易機構、電網企業、售電公司以及電力用戶在可再生能源電力消納機制中的具體責任，有望形成全社會共同參與的可再生能源電力消納氛圍，提高我國可再生能源電力利用水平，有力推動我國能源結構轉型。但是相關機制在落實過程中仍面臨一些挑戰，建議在執行過程中進一步明確和完善，確保可再生能源發電消納機制落地、可再生能源開發利用有序。

一是進一步明確可再生能源電力消納與綠證交易的銜接機制。目前仍有大量跨年度的存量綠證尚未交易，而可再生能源電力消納責任權重是按年度考核的，并且不同省份、不同類型可再生能源發電企業的綠證價格存在較大差異，截至2020年4月，網上掛牌的綠證價格為128.6~872.8元。建議國家明確兩類市場主體能否購買跨年度的綠證來抵消當年的消納量，以及購買綠證的方式和途徑，并研究合理機制確保綠證價格處于合理區間，確保各方收益平衡合理。

二是進一步加強可再生能源發電與配套電網及靈活性資源的統籌規劃。各省可再生能源發電消納責任權重的確定與本省可再生能源發電量、消納能力、輸送通道能力密切相關，為保證消納責任權重合理完成，建議各省在開發可再生能源項目的同時，應協調好配套電網送出工程的建設和靈活性資源的開發，通過火電機組靈活性改造、增加燃氣電站、用戶側儲能等方式，提升本地區可再生能源消納能力。

三是進一步完善電力市場建設，豐富電力市場交易手段。除了少部分具有自發自用能力的電力用戶外，市場主體完成消納任務的主要手段就是通過電力市場購入可再生能源電力或綠證。建議逐步完善電力市場交易機制，豐富交易品種，發揮消費端市場主體的消納能力，利用市場化手段提高可再生能源發電利用率。目前仍有大量跨年度的存量綠證尚未交易，而可再生能源電力消納責任權重是按年度考核的，并且不同省份、不同類型可再生能源發電企業的綠證價格存在較大差異。