7月初，農行孝感分行向中廣核湖北大悟風力發電有限公司發放全國首筆可再生能源補貼確權貸款950萬元。至此，今年3月發改委提倡的補貼確權貸款首次落地。

長期以來，政府部門對于新能源行業的支持政策主要集中在開發、并網、電價環節，財稅政策雖有優惠但并未被企業充分使用（比如所得稅三免三減半政策），投融資領域的鼓勵政策則更加少見。

補貼確權貸款政策的出臺與閉環，是新能源行業支持政策多元化的一次嘗試。不過，雖然補貼確權貸款的提出是為了解決補貼拖欠矛盾，但申請補貼確權貸款本身并不能從根本上解決補貼拖欠難題。實際執行中還會遇到適用范圍狹窄、補貼確權困難、還款預期不明等諸多障礙，最終可能使其成為一個只是看上去很美的政策。

新政策

2021年3月，國家發改委、財政部、央行、銀保監會、能源局五部委聯合發布《關于引導加大金融支持力度促進風電和光伏發電等行業健康有序發展的通知》，建議金融機構充分認識風電和光伏發電等行業健康有序發展的重要意義，針對部分發電企業的現金流緊張問題，按照市場化、法治化原則，提出紓困措施，合力渡過難關，支持行業健康有序發展。具體落地方式包括存量貸款和新增確權貸款兩個方面：

針對短期償付壓力較大但未來有發展前景的可再生能源企業，建議金融機構在風險可控、自主協商的原則下予以貸款展期、續貸或調整還款進度、期限等安排；

針對已納入補貼清單的可再生能源項目所在企業、已確權應收未收的財政補貼資金，鼓勵金融機構發放補貼確權貸款。

老問題

造成新能源企業的資金緊張的核心原因并不是企業主動經營不善，而是補貼被動拖欠。

補貼需求主要來自在運含補貼風電、光伏、生物質項目的度電補貼；補貼資金則源于以各省（西藏以外）第二、第三產業和居民用電量為基數的可再生能源電價附加。（詳見《從中央財政預算看可再生能源補貼的前世今生》）

由于十三五期間需要補貼的可再生能源裝機和電量（尤其是光伏）增速遠超全社會用電量增速，同時為降低企業用電成本2016年以后電價附加征收標準未做調整，因此可再生能源電價附加連年入不敷出，加之自備電廠等主體電價附加征收不利，使得補貼形勢進一步雪上加霜。

截止2019 年底補貼缺口超過2600億元。由于2020年財建4號文和5號出臺前，發改委、能源局都沒有組織過第八批可再生能源補貼目錄申報，為此2016年3月以后并網的含補貼項目是補貼拖欠的重災區。

以一個2016年底并網、年發電2000小時、標桿電價0.6元/kwh，月結火電基準價0.35元/kwh的典型5萬千瓦風電項目為例，如果動態總投資4億元，其中80%為長期貸款，按照14年還款期、利率4.65%來計算，前5年年均還本付息金額在3800-3300萬元不等；在補貼拖欠的情況下，每年現金流入只有火電基準價對應的現金流入3500萬元左右，支付運維管理費用后，難以足額覆蓋還本付息需求。

而且這還是在月結電價沒有任何折扣的理想狀況下，實際上三北地區新能源項目還需要參與市場化交易，實際現金流入更低。比如近年來，蒙西地區新能源項目超過基本電量部分的交易電價僅為0.0557元/kwh，而且在火電交易電價伴隨電煤價格上漲被允許上浮10%的情況下，新能源交易電價未見任何同步上漲跡象，新能源電價的歧視性低估已經顯而易見。

從另一方面來講，發電企業因補貼拖欠而產生的現金流困境只是短期矛盾，并非總量不足。未來，如補貼政策不再進一步調整、含補貼項目到期退役減少補貼需求分母、全社會用電量增長可擴大補貼來源分子后，應收補貼款會逐步得到償還。在這種狀況下，針對存量貸款提出展期、續貸等調整安排也是很自然的行為。即便沒有政策，銀行也會自發與企業協商，政策的出臺則加速了銀企協商的進程，并讓銀行的行為更顯大局觀。

落地難

相比，確權貸款的提出屬于業務創新，但實際執行中將會遇到諸多挑戰。

哪些主體可以做確權貸款？

根據政策，主體應為已納入補貼清單的可再生能源項目所在企業、額度應為已確權應收未收的財政補貼資金規模。是不是只要存在應收補貼款的主體就可以申請補貼確權貸款？并非如此。

新能源項目普遍采用項目融資模式，長期貸款/融資租賃比例一般為靜態總投資的70-80%，貸款比例的高低和貸款條件的好壞直接取決于項目應收賬款的多寡與賬期，因此應收賬款質押是取得長期債權融資的必備條件。

作為應收賬款質押范圍內的應收補貼款，實際取得后應優先償還建設期長期貸款或融資租賃貸款。換言之，如果企業將已經全部質押過的應收賬款當中的一部分拿來再貸款，本身就存在權利瑕疵。

實際執行中更大可能的場景有兩種：一是項目端，選擇全投資方式、或者貸款余額已經償還、應收賬款沒有被質押的項目開展確權貸款業務。二是從債權人角度，確權貸款行與原建設期貸款銀行一致，使得新老債權人之間沒有利益沖突，這種方式下的確權貸款事實上是對原貸款還款方案的調整。無論那種情況，政策整體適用的企業和項目范圍都會明顯收窄。

如何確權補貼額度？

根據政策，企業申請補貼確權貸款時，需提供確權證明等材料作為憑證和抵押依據，如補貼清單和企業應收未收補貼證明材料等。

項目有沒有進入補貼清單是清晰可見的，但應收未收補貼證明材料則是模糊的。

從會計準則的角度出發，除其他條件外，開具發票是常規收入和應收賬款確認的重要條件。而由于補貼存在長期拖欠，電網公司往往在確定發放某一筆補貼收入前才會通知發電企業開具對應金額的發票。在沒有實際取得補貼收入之前，發電企業只能以標桿電價政策為依據，暫估應收補貼收入。

申請補貼確權貸款時要提供的“應收未收補貼證明材料”具體指什么？政策沒有明述。如果指的是標桿電價政策，那么不存在實質障礙；但如果要求電網公司提供第三方證明材料，難度就會很大。

應收補貼何來還款預期？

即使滿足了上述條件，想要順利發放補貼確權貸款，還存在一個核心障礙——補貼還款預期如何？

結合歷年中央財政預算和未來全社會用電量增速來預測，十四五期間全國年均可發放的補貼資金總量在900億元左右。考慮到2020-2021年陸上/海上含補貼風電項目搶裝，十四五期間風光生物質年均補貼需求將在1800億元左右，加上歷史累計拖欠的2600億元，應收補貼滾動清償比例應在20%左右，但實際支付頻率和比例缺乏公開和明確的預期。

而且，根據最新發布的《可再生能源電價附加補助資金管理辦法》，除光伏扶貧、自然人分布式、參與綠色電力證書交易、自愿轉為平價項目等項目可優先兌付補助資金外，其他存量項目由電網企業按照相同比例統一兌付。改變了以往逐年清償、先進先出的應收補貼償還方式，給企業證明”收到的補貼款是發放確權貸款對應的補貼款“進一步增加障礙。

綠證何能賣兩遍？

由于年均償還比例僅為20%左右，補貼確權貸款應至少需要5年以上的時間才能足額還本付息，屬于長期貸款，即使是采用4.65%的LPR利率，融資成本仍然可觀。

對此，政策明確，補貼確權貸款的利息由貸款的可再生能源企業自行承擔。為緩解企業承擔的利息成本壓力，國家相關部門研究以企業備案的貸款合同等材料為依據，以已確權應收未收財政補貼、貸款金額、貸款利率等信息為參考，向企業核發相應規模的綠色電力證書，允許企業通過指標交易市場進行買賣。在指標交易市場的收益大于利息支出的部分，作為企業的合理收益留存企業。

但是，綠色電力證書的提出也是為了緩解補貼拖欠，含補貼項目取得了綠證收入后就無法在取得補貼收入，二者不能得兼。根據國家發改委、財政部、能源局在2017年發布的《關于試行可再生能源綠色電力證書核發及自愿認購交易制度的通知》，”綠色電力證書認購價格按照不高于證書對應電量的可再生能源電價附加資金補貼金額；風電、光伏發電企業出售可再生能源綠色電力證書后，相應的電量不再享受國家可再生能源電價附加資金的補貼。“

因此，綠證交易收入應收補貼確權貸款的本金來源，而非利息來源并能產生額外收益，通過賣綠證收益來支付利息的說法缺乏合理性。

綜上所述，補貼確權貸款是鼓勵政策多元化的一次嘗試，但企業申請補貼確權貸款將會遇到適用范圍狹窄、補貼確權困難、還款預期不明等諸多困難，實際可操作性和效果還有待觀察。相比之下，如何加強征收力度、加快支付頻率、給發電企業明確的償付預期是有關部門更應該思考的問題。

而從產融結合的角度來看，3060目標下新能源行業早已不屬于行業本身。作為氣候變化的解決方案提供商，在諸如建筑、石油、煤炭等被替代行業估值下降的背景下，新能源行業將會吸引越來越多的非傳統電力行業企業投資，金融機構對新能源行業的態度也會更加友善；同時，伴隨電力市場和碳市場的建立健全，電力和綠色價值將不僅回歸商品屬性，還會越來越凸顯其金融共性。電力現貨市場將是24小時不間斷的股市，電價、碳價將會指數化，期貨期權等產品因此衍生。補貼確權貸款未必是一塊好的敲門磚，但未來，在電力行業投融資與電力產品金融化方面將有更多值得期待的事情發生。